[Gepubliceerd: 2019-01-28] Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Landinrichtingswet en enige andere inrichtingswetten (positie van de Centrale Landinrichtingscommissie).Bij Kabinetsmissive van 31 maart 2003, no.03.001438, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Landinrichtingswet en enige andere inrichtingswetten (positie van de Centrale Landinrichtingscommissie).Het voorstel van wet beoogt een einde te maken aan de rechtsonzekerheid die is ontstaan na de uitspraak van de rechtbank Groningen van 11 februari 2003, zaaknummer 61/20, inzake bezwaren tegen het plan van toedeling voor de ruilverkaveling Sauwerd in het kader van de Landinrichtingswet (Liwet). In die uitspraak wordt geoordeeld dat het mandaat van de Centrale Landinrichtingscommissie (hierna: CLC) aan haar secretaris om richtlijnen voor het plan van toedeling vast te stellen in strijd met artikel 10:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is gegeven en voorts dat de mandatering aan die secretaris van de instemmingsbevoegdheid terzake van het ter inzage gelegde plan van toedeling zich niet verdraagt met artikel 199, tweede lid, Liwet omdat daaraan de voorwaarde is verbonden dat de secretaris - met inachtneming van het wettelijk kader - overeenkomstig het voorstel van de landinrichtingscommissie moet handelen, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank betekent dat de secretaris altijd met het voorstel moet instemmen. De rechtbank heeft de inhoudelijke behandeling van de bezwaren aangehouden totdat op een juiste wijze in de vaststelling van de richtlijnen en de goedkeuring van het plan van toedeling is voorzien.Het oordeel van de rechtbank Groningen, waartegen geen rechtsmiddel openstaat, behoudens cassatie in het belang van de wet (artikel 186 Liwet), kan volgens de memorie van toelichting gevolgen hebben voor alle landinrichtingsprojecten waarbij bezwaren zijn ingediend tegen de eerste schatting (artikel 170 Liwet), het plan van toedeling (artikel 200 Liwet) of de lijst der geldelijke regelingen (artikel 214 Liwet) en op deze bezwaren nog niet onherroepelijk is beslist, aangezien alle stelsels van classificatie (artikel 163 Liwet), richtlijnen voor het plan van toedeling (artikel 195 Liwet) of regels betreffende de schatting (artikel 210, derde lid, Liwet) sinds 28 juni 1996 namens de CLC door haar secretaris zijn vastgesteld. Daarnaast zouden als gevolg van de visie die aan de uitspraak van de rechtbank ten grondslag ligt de landinrichtingscommissies geen plan van tijdelijk gebruik (artikel 190, tweede lid, Liwet), plan van toedeling (artikel 199, tweede lid, Liwet) of lijst der geldelijke regelingen (artikel 213, eerste lid, Liwet) ter inzage kunnen leggen, nu de wettelijk vereiste instemming niet zal kunnen worden verkregen. Hetzelfde zou blijkens de memorie van toelichting gelden voor de toepassing die de secretaris in mandaatheeft gegeven aan vergelijkbare onderdelen van de Reconstructiewet Midden-Delfland (hierna: Reconstructiewet) en de Herinrichtingswet Oost-Groningen en Gronings-Drentse Veenkoloniën (hierna: Herinrichtingswet).Teneinde op afdoende wijze een einde te maken aan de thans bestaande rechtsonzekerheid voorziet het wetsvoorstel in een reparatie bij formele wet. Er is van afgezien de betrokken besluiten van de secretaris achteraf te laten bekrachtigen door de CLC of die besluiten alsnog door de CLC zelf te laten nemen in verband met de juridische beperkingen en uitvoeringstechnische problemen die aan die varianten kleven. De Raad van State heeft bezwaren tegen de wijze waarop in dit wetsvoorstel aan de reparatie vorm wordt gegeven. In verband daarmee kan over het wetsvoorstel niet positief worden geadviseerd.1. Omdat de uitspraak van de rechtbank Groningen niet op de inhoud van de in mandaat genomen besluiten betrekking heeft, maar op daaraan klevende bevoegdheidsgebreken, beoogt het wetsvoorstel een generieke reparatie van die gebreken. Deze geschiedt, zoals in hoofdstuk 5 van de memorie van toelichting wordt uiteengezet, overeenkomstig de inmiddels gewijzigde, maar tot dusver nog niet in de Liwet vastgelegde, inzichten met betrekking tot gedecentraliseerde besluitvorming bij reconstructie en landinrichting. Volgens de toelichting lagen die nieuwe inzichten ook al ten grondslag aan het mandaatbesluit. In verband daarmee worden thans, vooruitlopend op een in voorbereiding zijnde nieuwe Wet inrichting landelijk gebied, op beperkte schaal ook wijzigingen doorgevoerd die niet noodzakelijkerwijs voortvloeien uit de uitspraak van de rechtbank (onder andere met betrekking tot het horen van de CLC bij bepaalde besluiten van de minister en de vertegenwoordiging van de CLC in bezwarenprocedures). Het wetsvoorstel acht het gewenst en verantwoord om bepalingen waarin de instemming van de CLC is voorgeschreven met terugwerkende kracht tot en met 28 juli 1996 (de datum van het mandaatbesluit) te schrappen. Datzelfde geldt voor de bepalingen waarin de CLC de opdracht heeft om richtlijnen vast te stellen (artikel V). Daar waar nog rijksinvloed noodzakelijk wordt gevonden, wordt de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bevoegd gemaakt, die zal mandateren aan de directeur van de Dienst Landelijk Gebied (hierna: DLG). Op bepaalde onderdelen worden gedeputeerde staten en de landinrichtingscommissies bevoegd. Daarbij wordt gebruikgemaakt van de fictie dat de toepassing die de secretaris van de CLC aan de desbetreffende bepalingen van de wet heeft gegeven vanaf de datum van inwerkingtreding van de reparatiewet wordt geacht (geldig) te zijn gegeven door de minister onderscheidenlijk gedeputeerde staten en landinrichtingscommissies (artikel IV). De andere inrichtingswetten worden op dezelfde wijze aangepast.Tegen deze aanpak heeft de Raad de volgende bedenkingen.a. Terugwerkende krachtDe reparatie door middel van het met terugwerkende kracht gedurende een lange periode laten vervallen van inmiddels uit decentralisatie-oogpunt overbodig geachte bepalingen acht de Raad uit een oogpunt van behoorlijke wetgeving en rechtszekerheid ten principale onjuist. Met deze constructie wordt achteraf de in de wet beoogde legitimiteit van met publiek gezag beklede organen weggenomen en daarmee de basis van hun verhouding tot en relatie met de burger. Dientengevolge komen hun bestaansrecht en de geloofwaardigheid van de uitoefening van hun bevoegdheden in het verleden en daarmee ook de daarvoor gedane overheidsuitgaven op losse schroeven te staan. Zij roept gerede twijfel op aan de betekenis die aan bij wet vastgelegde procedurele waarborgen voor een zorgvuldige besluitvorming moet worden gehecht. Indien bepaalde onderdelen van procedures wegens gewijzigde inzichten overbodig worden gevonden, dienen deze naar de mening van de Raad tijdig te worden aangepast. Overigens valt in het geheel niet in te zien waarom de definitie van "Onze Minister" in de Herinrichtingswet met terugwerkende kracht zou moeten worden geactualiseerd (artikel III, onderdeel A).b. De gebruikte fictieDe geformuleerde fictie met betrekking tot de geldigheid van de besluiten van de secretaris kan niet voor al die besluiten worden toegepast. Om de eerder door de secretaris in mandaat genomen besluiten voor de toekomst als besluiten van de andere genoemde bestuursorganen door te kunnen laten gaan, is vereist dat die besluiten rechtsgeldig zijn genomen. In het licht van de uitspraak van Groningen is aan die voorwaarde wegens strijd met artikel 10:3, tweede lid, onderdeel a, Awb niet voldaan bij: door de secretaris in mandaat vastgestelde regels bij de toepassing van artikel 163 (classificatie), artikel 195, eerste lid, (richtlijnen plan van toedeling) en artikel 210, derde lid, (schattingsregels) Liwet; in deze gevallen wordt de minister bevoegd (artikel IV, onderdeel 1); door de secretaris in mandaat vastgestelde regels bij de toepassing van artikel 49, eerste en tweede lid, (classificatie) en artikel 92, tweede lid, (schattingsregels), Reconstructiewet; ook in die gevallen wordt de minister bevoegd (artikel IV, onderdeel 4); door de secretaris in mandaat vastgestelde regels bij de toepassing van artikel 33, eerste en tweede lid, (classificatie) en artikel 107, tweede lid, (schattingsregels), Herinrichtingswet; ook hier gaat de bevoegdheid over naar de minister.c. VolledigheidOnzeker is of de consequenties van de uitspraak van de rechtbank Groningen, wat er ook moge zijn van de argumentatie waarop die uitspraak is gebaseerd, volledig zijn geïnventariseerd. Niet duidelijk is bijvoorbeeld waarom naar aanleiding van die uitspraak niet ook artikel 10, vierde lid, Liwet wordt aangepast (schrappen van de bevoegdheid van de CLC dan wel toekennen van die bevoegdheid aan de minister). De voorwaarde in het mandaatbesluit van 1996 dat de secretaris bij het verlenen van toestemming overeenkomstig het voorstel van gedupeerde staten moet handelen houdt een beperking in ten opzichte van de clausulering "in overeenstemming met gedeputeerde staten" in artikel 10, vierde lid.Op grond van het vorenstaande is het college van mening dat voor de gesignaleerde problematiek veeleer dan de in het wetsvoorstel gekozen weg, het in de rede ligt dat bij bijzondere wet, voor zoveel nodig in afwijking van artikel 10:3, eerste en tweede lid, Awb, alle op grond van het mandaatbesluit genomen besluiten van de secretaris van de CLC alsnog worden bevestigd. In lopende procedures zal de rechter dan van die wettelijke regeling uit moeten gaan. Zowel het gebruik van terugwerkende kracht als dat van de fictie met betrekking tot de toepassing van bepalingen van de Liwet, de Reconstructiewet als de Herinrichtingswet is dan niet nodig. Het vervallen van bevoegdheden van de CLC en de overgang van bevoegdheden van de CLC naar de minister, gedeputeerde staten en landinrichtingscommissies zal dan alleen geregeld behoeven te worden voor de toekomst.Vooruitlopend op de nieuwe landinrichtingswetgeving zouden de als achterhaald aan te merken bepalingen in de Liwet, de Reconstructiewet en de Herinrichtingswet kunnen worden geschrapt en in samenhang daarmee bevoegdheden van de CLC kunnen worden overgedragen aan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. In een overgangsbepaling zou dan ten aanzien van nog lopende projecten kunnen worden bepaald dat de reeds door de secretaris in mandaat genomen besluiten die in een bijlage bij de wijzigingswet zijn vermeld rechtsgevolg hebben en behouden (worden bevestigd en rechtsgevolg behouden). In die bijlage zouden per project voor de zekerheid alle in mandaat genomen besluiten moeten worden vermeld.De Raad adviseert langs deze lijn de door meergenoemde rechtbankuitspraak ontstane rechtsonzekerheid weg te nemen.2. Toepassing uitzondering Tijdelijke referendumwetGelet op het spoedeisende karakter van dit wetsvoorstel ligt het in de rede dat toepassing wordt gegeven aan artikel 16 van de Tijdelijke referendumwet (Trw). Ingevolge het eerste lid van dat artikel kan in gevallen waarin de inwerkingtreding van een wet waarover een referendum kan worden gehouden, geen uitstel kan lijden, de inwerkingtreding ervan worden geregeld in afwijking van de artikelen 12 en 13 Trw. De Raad adviseert hierin alsnog te voorzien.De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.De Vice-President van de Raad van State
Jaar: 2019
Raad van State
Documenten: 1
📁
Download volledig dossier (ZIP)