[Gepubliceerd: 2019-01-28] Voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Meststoffenwet en van de Wet herstructurering varkenshouderij in verband met het schrappen van de tweede generieke korting en het aanbrengen van enkele praktische verbeteringen.Bij Kabinetsmissive van 17 oktober 2002, no.02.004725, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Meststoffenwet en van de Wet herstructurering varkenshouderij in verband met het schrappen van de tweede generieke korting en het aanbrengen van enkele praktische verbeteringen.Het wetsvoorstel voorziet in een versoepeling van de volumevoorschriften voor mestproductie en voor het houden van varkens, in de Meststoffenwet (Mw) respectievelijk de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv), waar deze voorschriften belemmeringen inhouden voor het samenvoegen en uitbreiden van bedrijven. Daarbij wordt vooruitgelopen op het afschaffen van het stelsel van mestproductierechten en varkensrechten met ingang van 1 januari 2005. Vanaf die datum zal het mestproductievolume uitsluitend worden beheerst door het reeds ingevoerde stelsel van mestafzetovereenkomsten. In dat kader wordt ook de in de Whv geregelde tweede korting op varkensrechten, die nog zou moeten worden ingevoerd, geschrapt. Belangrijk argument voor deze wijzigingen is dat uit een actualisatie van de berekening van het mestoverschot 2003 door het Landbouw Economisch Instituut blijkt dat het voor 2003 berekende mestoverschot bij de thans in de Meststoffenwet voor 2003 opgenomen normen afneemt tot 3,6 miljoen kilogram fosfaat. Omdat nu evenwicht op de mestmarkt binnen handbereik zou zijn, zou er ruimte zijn voor vereenvoudiging van de mestregelgeving en vermindering van de administratieve lasten.(zie noot 1)Het wetsvoorstel bevat voorts een aantal wijzigingen van technische aard die voor een belangrijk deel ook betrekking hebben op de regeling van de mestafzet.De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen met betrekking tot de implementatie van de Nitraatrichtlijn.(zie noot 2) Hij is van oordeel dat het voorstel deels nader dient te worden overwogen.1. Verenigbaarheid van het voorstel van wet met de implementatie van de NitraatrichtlijnHet wetsvoorstel behelst de volgende versoepelingen van het stelsel van mestproductierechten en dat van varkensrechten:- Met het invoegen van artikel 56a in de Mw wordt ongedaan gemaakt het effect van artikel 55 van die wet, dat de verwerving van grondgebonden mestproductierechten door een intensieve veehouderij gepaard gaat met een overeenkomstige vermindering van het niet-grondgebonden mestproductierecht (de inzakregel). Dit geldt niet alleen voor samenvoegingen tot een nieuw bedrijf, maar ook voor gevallen waarin een bestaand (intensief) bedrijf wordt uitgebreid. Het schrappen van de inzakregel wordt mede ingegeven door de ervaring dat die bepaling in de praktijk is omzeild met behulp van constructies waarbij een afzonderlijk bedrijf voor de uitbreiding van het grondgebonden mestproductierecht werd opgericht (paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting).- Het verbod van overgang van grondgebonden varkensrecht in artikel 16, tweede lid, Whv komt te vervallen; ook de bepaling in artikel 17, derde lid, Whv, volgens welke varkensrechten uitsluitend naar een bedrijf in een niet-concentratiegebied kunnen overgaan wanneer dat bedrijf volledig grondgebonden blijft. Daarvoor in de plaats komt een regeling waarin slechts de grondgebonden overgang van een varkensrecht naar een bedrijf in een niet-concentratiegebied wordt vereist. De thans geldende regeling was destijds bedoeld om een "roze invasie" in niet-concentratiegebieden te voorkomen (paragraaf 2.3 van de memorie van toelichting onder "Overgang van concentratiegebied naar niet-concentratiegebied").- De tweede generieke korting van 15 procent van het varkensrecht, zoals thans nog met ingang van 2000 voorzien in de artikelen 31 en 32 Whv, gaat met terugwerkende kracht niet door. Tot dusver is die uitgesteld als gevolg van gerechtelijke procedures tegen de Whv (paragraaf 3 van de memorie van toelichting).De voorgestelde versoepelingen in de mestregelgeving zijn volgens de memorie van toelichting verantwoord omdat er een aanzienlijke verlaging van het mestoverschot is opgetreden. De Raad wijst echter op het volgende.Er is een samenhang tussen de normen die volgens de Mw gelden voor het gebruik van meststoffen en de ruimte die er is om mest volgens die normen op het eigen bedrijf of dat van een ander te kunnen aanwenden respectievelijk afzetten. Hoe strenger de mestnormen hoe groter (de kans op een) mestoverschot. In het verlengde daarvan is er ook een verband met de uitvoerbaarheid en de handhaving van de mestregels. Op zichzelf beschouwd is het logisch dat de riem wat minder strak wordt gemaakt wanneer blijkt dat het landelijk mestoverschot structureel tot een hanteerbare hoeveelheid is teruggebracht. De vraag is echter of de huidige situatie met betrekking tot het landelijk mestoverschot de voorgestelde versoepeling thans rechtvaardigt. Het wetsvoorstel geeft onvoldoende feitelijke grondslag voor een positief antwoord op die vraag.Allereerst wijst het college op de, ook in de inleiding van de memorie van toelichting vermelde, inbreukprocedure tegen Nederland inzake de implementatie van de Nitraatrichtlijn. In die procedure is onder meer de vraag aan de orde of het stelsel van verliesnormen met de daaraan gekoppelde boekhouding en heffing, in plaats van rechtstreeks toepasselijke gebruiksnormen kan worden aangemerkt als een correcte implementatie van de Nitraatrichtlijn. In de Nitraatrichtlijn zijn uitdrukkelijk specifieke gebruiksnormen voor de aanwending van dierlijke mest voorgeschreven (artikel 5, vierde lid, sub a en b juncto Bijlage III, onderdeel 2). Verder is in dit verband in het bijzonder van belang of het verzoek van Nederland om aangepaste gebruiksnormen voor grasland toe te staan (het zogenaamde derogatieverzoek(zie noot 3)) zal worden ingewilligd door de Europese Commissie. Op een mogelijke inwilliging daarvan wordt al vooruitgelopen in de huidige mestnormen.(zie noot 4) Bij een voor Nederland negatieve uitkomst van de ingebrekestellingsprocedure en afwijzende reactie van de Europese Commissie op het derogatieverzoek zullen naar verwachting strengere gebruiksnormen voor de aanwending van dierlijke meststoffen moeten worden ingevoerd dan thans in de Mw zijn opgenomen. Als gevolg daarvan zal sprake zijn van een groter landelijk mestoverschot dan op basis van de huidige mestnormen is berekend. Dan zal ook rekening moeten worden gehouden met de mogelijkheid dat zelfs in gebieden met overwegend grondgebonden mestproductie mestoverschotsituaties zullen ontstaan.Los hiervan kan de verwachting dat evenwicht op de mestmarkt binnen handbereik is geen dragende motivering voor de voorgestelde versoepeling van het stelsel van mestproductie- en varkensrechten opleveren omdat die verwachting is gebaseerd op cijfers met betrekking tot de ontwikkeling van het mestoverschot waarin de effecten van die versoepeling niet zijn meegenomen. Daarbij komt dat voor een beoordeling van de ontwikkeling van het mestoverschot tot 2005 die cijfers en de daarbijbehorende prognose een nadere actualisering aan de hand van gegevens over 2002 behoeven.Onder deze omstandigheden is naar de mening de Raad een versoepeling van voorschriften die verdergaat dan een louter administratieve lastenverlichting niet gewettigd, in het bijzonder voor zover deze een grondgebonden uitbreiding van intensieve veehouderijen met mestproductierechten c.q. varkensrechten mogelijk maken. Vooralsnog ligt het laten vervallen van de inzakregel in artikel 56a Mw (artikel I, onderdeel C) en het schrappen van de eis dat het varkensbedrijf grondgebonden dient te zijn en te blijven om voor overgang van een varkensrecht vanuit een concentratiegebied naar een bedrijf in een niet-concentratiegebied in aanmerking te kunnen komen (vervallen van artikel 17, derde lid, Whv in artikel II, onderdeel D) naar het oordeel van de Raad niet in de rede. Dat, zoals in de memorie van toelichting (paragraaf 2.2) wordt uiteengezet, bepaalde ondernemers er inmiddels door middel van het vestigen van nieuwe bedrijven blijkbaar in geslaagd zijn om onder deze beperkingen uit te komen, kan naar de mening van het college geen dragende motivering opleveren. Het is immers een open vraag of de gebezigde constructies al dan niet rechtens zullen worden aangemerkt als constructies waarmee wordt beoogd de toepassing van de Mw of de Whv geheel of gedeeltelijk onmogelijk te maken. Voor die constructies geldt immers dat daarmee voor de toepassing van de Mw en de Whv geen rekening wordt gehouden (artikel 2 Mw en artikel 3 Wvh). De Raad acht het daarom vooralsnog niet verantwoord de voorgestelde versoepelingen door te voeren.2. Ruimtelijke effecten van de versoepeling van de overgang van varkensrechtenIn paragraaf 2.3 (voorlaatste alinea) van de memorie van toelichting wordt uiteengezet dat met het invoeren van het nieuwe vijfde lid in artikel 18 Whv (artikel II, onderdeel E) grondgebonden vestiging of uitbreiding op basis van grondgebonden varkensrechten in de niet-concentratiegebieden is verzekerd. Hierdoor hoeft er geen vrees te bestaan voor een "roze invasie" indien overgang door het gehele land mogelijk is. Daarom wordt niet langer gehecht aan het thans geldende afzonderlijke criterium van grondgebondenheid van 15 varkenseenheden per hectare op het gehele ontvangende bedrijf (artikel 17, derde lid, dat wordt geschrapt in artikel II, onderdeel D). De Raad merkt op dat de vestiging en uitbreiding van varkenshouderijen grotendeels afhankelijk is en zal zijn van de geldende planologische regimes en de beperkingen die zijn opgenomen in de (toekomstige) stank- en ammoniakwetgeving. Daarom moet niet uitgesloten worden geacht dat er nieuwe concentraties van varkensbedrijven (met beslag op grond in de wijde omgeving) ontstaan op plaatsen waar daarvoor de minste ruimtelijke beperkingen gelden. Hiervan zal rekenschap moeten worden gegeven in de toelichting om tot een juiste taxatie te komen van de effecten die de verruiming van de mogelijkheid van de overgang van varkensrechten naar niet-concentratiegebieden ruimtelijk zal hebben. De memorie van toelichting zal in dit opzicht tenminste een overtuigender argumentatie moeten bieden.3. Handhaafbaarheid vereenvoudigde regeling van dag- en jaarplafond in de MeststoffenwetDe vereenvoudiging van de regeling van het dagplafond en het jaarplafond voor de aanvoerruimte van dierlijke meststoffen in het te wijzigen artikel 58aj respectievelijk artikel 58ak Mw (artikel I, onderdeel G) gaat gepaard met het strafbaar stellen (artikel 1a van de Wet op de economische delicten juncto artikelen 58aj en 58ak) van het niet-verzekeren door de afnemer dat die plafonds worden overschreden. Het is niet duidelijk hoe die verzekering zal moeten worden gegeven en of het hier gaat om een inspanningsverplichting of een resultaatsverplichting. Dat maakt dit voorschrift ook moeilijk controleerbaar en handhaafbaar. Het betekent voorts een achteruitgang ten opzichte van het huidige verbod om zich als afnemer van dierlijke meststoffen tot een verdergaande afname van dierlijke meststoffen te verplichten dan de mestaanvoerruimte op zijn bedrijf toelaat. De Raad beveelt aan de artikelen 58aj, eerste lid, en 58ak, eerste lid, als gebods- of verbodsbepalingen te formuleren.4. Aangepaste regeling voor afzet via een grondgebruiksverklaringIn artikel 58apa Mw (artikel I, onderdeel M) wordt de situatie geregeld waarin degene die landbouwgrond in eigendom of pacht heeft, die grond voor een deel van het jaar in gebruik geeft aan een ander bedrijf. In die gevallen wordt die grond voor de berekening van mestplaatsingsruimte van het bedrijf, het dag- en het jaarplafond in tegenstelling tot de huidige regeling nog aangemerkt als landbouwgrond die behoort bij het ingebruikgevende bedrijf. Voorwaarde is daarbij onder meer dat de gebruikgever en de ingebruiknemer van de grond een overeenkomst sluiten waarin, uitgedrukt in kg stikstof, de aanvoer van de mest van de ingebruiknemer wordt vastgelegd naar rato van het aantal maanden waarvoor de grond in gebruik wordt gegeven.a. De Raad begrijpt deze wijziging aldus dat de op basis van een grondgebruiksverklaring af te voeren mest op het andere bedrijf in die gevallen wordt geregeld in de vorm van een mestafzetovereenkomst. Dat ligt ook in de rede om de regeling van de mestplaatsingsruimte in de artikelen 58ac, 58ad, 58ah en 58ai sluitend te houden. Het verdient ter vermijding van misverstanden dan ook aanbeveling dat in artikel 58apa uitdrukkelijk de term mestafzetovereenkomst wordt gebruikt en dat in de definitie van mestafzetovereenkomst in artikel 1, eerste lid, onderdeel an, ook naar artikel 58apa wordt verwezen. Het college adviseert het wetsvoorstel in die zin aan te vullen.b. Deze andere benadering van de grondgebruiksverklaring wordt niet doorgetrokken naar de regeling in hoofdstuk IV, heffingen, Mw. Daardoor ontstaat er verschil tussen het regime van de heffingen, waarbij een grondgebruiksverklaring meetelt voor de berekening van tot het bedrijf behorende landbouwgrond die beschikbaar is voor de verantwoorde aanwending van dierlijke meststoffen en de regeling van mestafzetovereenkomsten in titel 3 van hoofdstuk V Mw, volgens welke dezelfde grondgebruiksverklaring niet tot vergroting van de tot het bedrijf behorende landbouwgrond leidt maar de hoeveelheid mest die is afgestemd op het deel van het jaar waarin de grond op basis van de grondgebruiksverklaring mag worden gebruikt, wordt aangemerkt als onderdeel van een mestafzetovereenkomst. Het komt de Raad voor dat dit verschil in stand moet blijven omdat anders ondernemers die nu onder het regime van de forfaitaire mineralenheffing (artikelen 14 en volgende Mw vallen in verband met het areaal tot het bedrijf behorende landbouwgrond of natuurterrein zouden worden geconfronteerd met de met veel meer administratieve lasten gepaard gaande regeling van de verfijnde mineralenheffing (artikelen 22 en volgende Mw). In ieder geval zal op dit verschil in benadering van de grondgebruiksverklaring in de Meststoffenwet moeten worden ingegaan. De Raad adviseert de memorie van toelichting nader te preciseren.5. Basis vrijstellingsregeling vooruitlopend op de wijziging van de MeststoffenwetAan het slot van paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting wordt medegedeeld dat vooruitlopend op het moment waarop het onderhavige wetsvoorstel kracht van wet heeft verkregen de "inzakregel" alvast buiten werking zal worden gesteld via een krachtens artikel 59 Mw vastgestelde vrijstellingsregeling. Hoewel, zo wordt vervolgd, in het licht van het legaliteitsbeginsel ten algemene terughoudendheid op haar plaats is waar het gaat om het bij ministeriële regeling volledig buiten werking stellen van bepaalde bepalingen in een wet in formele zin - in plaats van uitsluitend voor een specifieke categorie van gevallen - wordt dat in de gegeven omstandigheden als tijdelijke voorziening vooruitlopend op een in procedure te brengen wetsvoorstel tot wijziging van die wet verantwoord geacht. Hierover merkt de Raad op dat het begrip "vrijstelling" in artikel 59 Mw zich verzet tegen deze ruime interpretatie. Bij vrijstelling van het bij de Mw bepaalde zal het telkens gaan om categorieën van gevallen, waarvoor de betrokken bepaling niet zal gelden. De Raad adviseert hiervan rekenschap te geven in de memorie van toelichting.6. Artikel IIIIn artikel III, onderdeel 2, wordt ten aanzien van artikel I, onderdeel A, voorzien in terugwerkende kracht tot en met 1 juli 2001. Sinds die datum is in de Mw voorgeschreven dat gepachte grond pas vanaf het moment van goedkeuring dan wel registratie van de pachtovereenkomst door de grondkamer mag meetellen voor de bepaling van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. In artikel I, onderdeel A, van het wetsvoorstel wordt dit voorschrift ongedaan gemaakt. In de paragrafen 4.1 van de memorie van toelichting wordt als reden hiervoor opgegeven dat dit voorschrift in de praktijk heeft geleid tot problemen. Gepachte grond is vaak reeds in gebruik genomen voor de datum van goedkeuring van de pachtovereenkomst. Gelet op deze schets van de praktijk acht de Raad het van belang of en zo ja in welke omvang de voorwaarde dat eerst de goedkeuring van de grondkamer moet zijn verkregen alvorens de gepachte grond voor de afvoer van mest kan worden aangewend, is gehandhaafd. Dit is vooral van belang voor de vraag of er onder de huidige regeling mestproducenten zijn geweest die extra kosten hebben moeten maken om de mest af te voeren in de periode waarin de goedkeuring van een pachtovereenkomst nog niet was afgegeven. Voorzover die gevallen zich hebben voorgedaan, geeft de voorziene terugwerking van artikel I, onderdeel A, mogelijkerwijs grond voor claims tegen de overheid, uitgaande van de stelling dat de extra kosten ten onrechte zijn gemaakt. De Raad adviseert de in artikel III, onderdeel 2, voorziene terugwerkende kracht tegen deze achtergrond nader te motiveren in de memorie van toelichting.7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State
Jaar: 2019
Raad van State
Documenten: 1
📁
Download volledig dossier (ZIP)