[Gepubliceerd: 2019-10-09] Voorstel van rijkswet van het lid Van Oven tot wijziging van artikel 14 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Vervallen van de mogelijkheid een algemene maatregel van rijksbestuur uit te vaardigen zonder wettelijke grondslag daartoe), met memorie van toelichting.Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 2 januari 2001, heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van rijkswet van het lid Van Oven tot wijziging van artikel 14 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Vervallen van de mogelijkheid een algemene maatregel van rijksbestuur uit te vaardigen zonder wettelijke grondslag daartoe), met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel strekt ertoe in het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) te bepalen dat regelen omtrent aangelegenheden van het Koninkrijk nog slechts bij of krachtens rijkswet kunnen worden vastgesteld. Op dit moment is het ook mogelijk Koninkrijksaangelegenheden te regelen bij zelfstandige algemene maatregel van rijksbestuur (artikel 14 van het Statuut). Op grond van artikel 38 van het Statuut kunnen ook onderlinge regelingen van de landen van het Koninkrijk bij zelfstandige algemene maatregel van rijksbestuur worden vastgesteld. Met een zelfstandige algemene maatregel van (rijks)bestuur wordt een algemene maatregel van (rijks)bestuur bedoeld die niet op een specifieke delegerende wetsbepaling berust. Het wetsvoorstel berust op de gedachte dat de regeling van de artikelen 14 en 38 van het Statuut niet spoort met het geldende staatsrecht in Aruba, de Nederlandse Antillen en Nederland omtrent het primaat van de wetgever in formele zin. De Raad van State van het Koninkrijk maakt over het wetsvoorstel de volgende opmerkingen en adviseert in het bijzonder, in het Statuut in elk geval de mogelijkheid in stand te laten voor buitengewone gevallen van dringende aard regelingen bij zelfstandige algemene maatregel van rijksbestuur te treffen, zowel in Koninkrijksaangelegenheden als inzake onderlinge regelingen. 1. Het primaat van de rijkswet De Raad stemt in met het algemene uitgangspunt van het voorstel dat het primaat van de formele rijkswet voorop dient te staan. In zijn advies over het ontwerpbesluit houdende regeling van de instelling van de Kustwacht in oprichting voor de Nederlandse Antillen en Aruba heeft de Raad begrip getoond voor de regeling bij zelfstandige algemene maatregel van rijksbestuur, gezien het urgente karakter daarvan.(zie noot 1) Hij heeft daarbij echter aangetekend dat deze tijdelijke situatie zo kort mogelijk diende te zijn en geadviseerd met de nodige voortvarendheid een voorstel van rijkswet tot stand te doen brengen. Deze opvatting werd in het nader rapport onderschreven, maar aan het advies van de Raad om conform aanwijzing 181 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) het tijdelijke karakter in de bepaling over de inwerkingtreding tot uitdrukking te brengen is geen gevolg gegeven. De Voorlopige regeling Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba(zie noot 2) is het enige recente voorbeeld van een nieuwe zelfstandige algemene maatregel van rijksbestuur. In zijn advies over een andere zelfstandige algemene maatregel van rijksbestuur, te weten de wijziging van het Nederlands-Antilliaanse Uitleveringsbesluit,(zie noot 3) heeft de Raad opgemerkt dat "in het licht van de huidige opvattingen omtrent het primaat van de wetgever in formele zin voor dit belangrijke onderwerp - en in het bijzonder voor de uitlevering van eigen onderdanen - niet meer met een dergelijk besluit volstaan (kan) worden." Naar aanleiding daarvan heeft de Minister van Justitie op 17 juli 1995 een gemengde ambtelijke werkgroep ingesteld. Tot een voorstel voor regeling van deze materie bij rijkswet heeft dit tot op heden niet geleid. De Raad constateert dat blijkens het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting het nog steeds uitblijven van een definitieve regeling bij rijkswet in deze twee gevallen een belangrijk motief vormde voor de indiening van het onderhavige initiatiefwetsvoorstel. Bij deze stand van zaken zou naar het oordeel van de Raad daarom de vraag onder ogen moeten worden gezien of een totale uitbanning van de mogelijkheid, regelingen te treffen bij zelfstandige algemene maatregel van rijksbestuur de juiste remedie is. Ook voor de Nederlandse rechtsorde wordt de mogelijkheid aanvaard dat in uitzonderlijke gevallen - uiteraard met inachtneming van de vereisten die verder uit het constitutionele recht voortvloeien - regelingen bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur worden getroffen. De Raad wijst in dit verband op het advies van de Raad van State van 21 oktober 1999 omtrent de herziening van het Transactiebesluit 1994 in verband met de centrale inning van transactiegelden. Op advies van de Raad werd toen de tijdelijke voorziening betreffende de wijze van betaling gebaseerd op grond van artikel 89 van de Grondwet (GW).(zie noot 4) De Ar gaan er ook van uit dat een, zij het beperkte ruimte, voor regeling bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur is blijven bestaan. Aanwijzing 21 Ar zegt daarover: "Voor het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften wordt een zelfstandige algemene maatregel van bestuur niet gebruikt behoudens in uitzondelijke situaties bij wijze van tijdelijke voorziening." In recente literatuur over het Nederlandse staatsrecht wordt gesteld dat zelfstandige algemene maatregelen van bestuur "wringen met het legaliteitsbeginsel en het daarop gebaseerde primaat van de wetgever.", maar niet onder alle omstandigheden uitgesloten zijn: "Naar de huidige rechtsopvatting bestaat er een zeer beperkte ruimte voor de figuur van de zelfstandige algemene maatregel van bestuur. Slechts in zeer uitzonderlijke situaties en bij wijze van tijdelijke voorziening kan nog een zelfstandige algemene maatregel van bestuur worden gebruikt."(zie noot 5) Naar het oordeel van de Raad dient het Statuut in elk geval de mogelijkheid in stand te laten om bij wijze van voorziening voor urgente situaties regelingen bij zelfstandige algemene maatregel van rijksbestuur te treffen, zowel in Koninkrijksaangelegenheden als inzake onderlinge regelingen. Een uitsluiting van deze mogelijkheid zou als onbedoeld effect kunnen hebben dat in urgente situaties des te eerder gebruik moet worden gemaakt van de in artikel 51 van het Statuut toegekende (in het initiatiefvoorstel niet beperkte) mogelijkheid om bij algemene maatregel van rijksbestuur in te grijpen in de autonome bevoegdheden van de Nederlandse Antillen en Aruba. Eventueel zou kunnen worden overwogen het gebruik van een zelfstandige algemene maatregel van rijksbestuur nader te normeren, ook al is - gelet op de uitzonderlijkheid van zulke besluiten en het feit dat tot nu toe geen behoefte is gebleken artikel 89 GW te herzien - de noodzaak daartoe bepaald niet evident. In dat geval zou het Statuut naar het voorbeeld van artikel 10 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking van verdragen (Rgbv) kunnen bepalen dat de bevoegdheid tot het treffen van regelingen bij zelfstandige algemene maatregel van rijksbestuur beperkt is tot "buitengewone gevallen van dringende aard".(zie noot 6) 2. Parlementaire betrokkenheid In de memorie van toelichting wordt melding gemaakt van de opvatting van het zogenoemde Contactplan dat het "democratisch deficit" in het staatsbestel van het Koninkrijk zou kunnen worden verminderd door te bepalen dat algemene maatregelen van rijksbestuur moeten berusten op een rijkswet. De Raad wijst erop dat met dit "democratisch deficit" gewoonlijk wordt gedoeld op het ontbreken van volledig gelijkwaardige democratische representatie van de bevolking van het Koninkrijk bij besluitvorming op Koninkrijksniveau. Bij de totstandkoming van rijkswetten hebben de Staten van de Nederlandse Antillen en de Staten van Aruba weliswaar inspraak, maar geen medebeslissingsrecht. Het wetsvoorstel leidt dus wel tot een wezenlijke versterking van de positie van het Nederlandse parlement, maar niet van de positie van de Staten van de Nederlandse Antillen en van Aruba. Per definitie ontbreekt parlementaire betrokkenheid vooraf bij zelfstandige algemene maatregel van rijksbestuur. Daarin onderscheidt deze soort besluiten zich niet van zelfstandige algemene maatregelen van bestuur in het Nederlandse staatsrecht. Weliswaar is dit feit een argument om van deze besluiten alleen in de reeds omschreven uitzonderingsgevallen gebruik te maken, maar voor het "democratisch deficit" in Koninkrijksverband heeft dit geen speciale betekenis. Bij zelfstandige algemene maatregelen van bestuur in het Nederlandse staatsrecht ontbreekt de parlementaire betrokkenheid vooraf immers evenzeer. Een werkelijke opheffing van het hier bedoelde "democratisch deficit" zou alleen mogelijk zijn indien op Koninkrijksniveau, rekening houdend met de verschillen in omvang van de bevolking, parlementaire besluitvorming mogelijk zou worden gemaakt. Het initiatiefvoorstel voorziet begrijpelijkerwijs niet in zon ingrijpende verandering van het staatsrecht van het Koninkrijk. 3. Onderlinge regelingen Het wetsvoorstel houdt in dat de mogelijkheid van zelfstandige algemene maatregelen van rijksbestuur ook komt te vervallen bij de op consensus tussen de drie landen berustende "onderlinge regelingen" (artikel 38 van het Statuut). Hetgeen de Raad onder punt 1 heeft opgemerkt over de mogelijke behoefte om in dringende gevallen een tijdelijke regeling te treffen zonder dat totstandkoming van een rijkswet hoeft te worden afgewacht, lijkt te worden gemitigeerd door het feit dat volgens het artikelsgewijze gedeelte van de memorie van toelichting de mogelijkheid blijft bestaan "in onderling overleg andersoortige regelingen te treffen (overeenkomsten of protocollen)". De Raad adviseert te verduidelijken hoe deze stelling zich verhoudt tot de uitgangspunten van het wetsvoorstel, in het bijzonder wat betreft het primaat van de rijkswet en de democratische legitimatie van regelgeving. 4. Overgangsrecht Het wetsvoorstel voorziet niet in bepalingen van overgangsrecht. Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat bestaande algemene maatregelen van rijksbestuur die niet berusten op een rijkswet, bij het in werking treden van het wetsvoorstel komen te vervallen.(zie noot 7) Het verdient aanbeveling alsnog in overgangsrecht te voorzien. Een mogelijkheid zou zijn om artikel 56 van het Statuut, dat alleen overgangsrecht geeft voor het bestaande recht ten tijde van het in werking treden van het Statuut, te wijzigen in een algemene overgangsregeling. Artikel 140 GW kan als voorbeeld dienen. Een andere mogelijkheid zou zijn om een specifieke overgangsregeling te treffen, vergelijkbaar met de - Romeins genummerde - additionele artikelen in de GW. 5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk
Jaar: 2019
Raad van State
Documenten: 1
📁
Download volledig dossier (ZIP)