[Gepubliceerd: 2019-10-09] Ontwerpbesluit houdende regels ter uitvoering van de bijdrage voor de kosten van de strafvordering en slachtofferzorg (Besluit bijdrage kosten strafvordering en slachtofferzorg), met nota van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 28 juni 2016, no.2016001143, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels ter uitvoering van de bijdrage voor de kosten van de strafvordering en slachtofferzorg (Besluit bijdrage kosten strafvordering en slachtofferzorg), met nota van toelichting.Het ontwerpbesluit voorziet in een nadere regeling van de bijdrage aan de kosten van de strafvordering en slachtofferzorg. (zie noot 1) Het ontwerpbesluit bepaalt de hoogte van de bijdrage en wijst het Centraal Administratiekantoor (CAK) aan als organisatie die namens de Minister van Veiligheid en Justitie de bijdragen zal innen. Daarnaast worden nadere regels gegeven over de inningsprocedure. De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit niet vast te stellen dan nadat met een aantal opmerkingen van de Afdeling rekening is gehouden. In de eerste plaats valt niet goed in te zien waarom de matiging is beperkt tot geldboeten, lager dan 375,- euro en niet ook geldt bij een onvoorwaardelijke geldboete opgelegd door andere rechters en in geval van geheel voorwaardelijke geldboetes. Voorts wijst de Afdeling erop dat de in het ontwerpbesluit voorgestelde regeling dat in het geval van een rechterlijk pardon (zie noot 2) geen bijdrage is verschuldigd, niet in overeenstemming is met de in het wetsvoorstel voorgestelde wettelijke grondslag. Ook adviseert de Afdeling om de hoogte van de bijdrage aan de kosten van de strafvordering en de slachtofferzorg te motiveren. In dat verband vraagt de Afdeling aandacht voor onder andere de evenredigheid van de hoogte van de bijdrage van 1075,- euro of 1975,- euro in verhouding tot de landelijke oriëntatiepunten voor straftoemeting voor veel voorkomende delicten zoals belediging (150,- euro) en bedreiging (250,- euro).1.MatigingArtikel 1, eerste lid, van het ontwerpbesluit bepaalt de hoogte van de bijdrage aan de kosten van de strafvordering en de slachtofferzorg. Bij een uitspraak in eerste aanleg door de kantonrechter bedraagt de bijdrage 375,- euro; bij een uitspraak in eerste aanleg door een enkelvoudige kamer 1075,- euro en door de meervoudige kamer 1975,- euro.Volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is de ratio van de bijdrageregeling dat degene die de strafwet heeft overtreden en is vervolgd verantwoordelijk moet worden gehouden voor een deel van de kosten van de strafvordering en slachtofferzorg. (zie noot 3) De bijdragen zijn niet bedoeld als bestraffing en niet punitief van aard. (zie noot 4) Het gaat slechts om een doorberekening van een deel van de kosten die door de overheid worden gemaakt die administratief worden opgelegd en geïnd in de vorm van een vast forfait. (zie noot 5)Artikel 1, tweede lid, van het ontwerpbesluit bepaalt dat de bijdrage 50% van de opgelegde onvoorwaardelijke geldboete bedraagt indien de door de kantonrechter opgelegde boete minder dan 375,- euro bedraagt. De bepaling is niet toegelicht. (zie noot 6)De Afdeling begrijpt deze bepaling aldus dat de matiging van de bijdrage gezien moet worden in het kader van de evenredigheid. Bij een onvoorwaardelijke geldboete van bijvoorbeeld 100,- euro zou een bijdrage aan de kosten voor strafvordering en slachtofferzorg van 375,- euro als niet proportioneel en derhalve als onbillijk kunnen worden beschouwd. Met de voorgestelde bepaling kan dan ook in zoverre worden ingestemd. Echter, indien de ratio van de voorgestelde bepaling is zoals deze door de Afdeling wordt begrepen, dan valt niet goed in te zien waarom deze matiging slechts geldt tot de grens van 375,- euro en waarom deze uitsluitend van toepassing is op geldboetes opgelegd door de kantonrechter en niet op die opgelegd door andere strafrechters. Voorkomen dient te worden dat kantonrechters bij een dergelijke grens in voorkomende gevallen zich genoopt zouden voelen om een geldboete op te leggen die net onder 375,- euro ligt om de volledige bijdrage te voorkomen. Bovendien valt niet uit te sluiten dat andere strafrechters in voorkomende gevallen een andere (lagere) straf opleggen vanwege de bijdrage.Daarnaast blijkt uit artikel 1, tweede lid, van het ontwerpbesluit dat in geval van een geheel voorwaardelijke geldboete onder 375,- euro de matiging niet van toepassing is. (zie noot 7) Mogelijk is de gedachte achter deze regeling dat de matiging bij voorwaardelijke geldboetes niet geldt omdat bij voorwaardelijke geldboetes het uitgangspunt is dat deze niet ten uitvoer gelegd worden. Daarbij merkt de Afdeling op dat niet redelijk voorkomt dat ten aanzien van de gewezen verdachte die is veroordeeld tot een (deels) onvoorwaardelijke geldboete van minder dan 375,- euro de bijdrage wordt gematigd tot de helft van de opgelegde boete, maar dit niet geldt voor degene die een mildere straf krijgt opgelegd, namelijk een geheel voorwaardelijke geldboete onder 375,- euro. Per saldo kan het voor de gewezen verdachte voordeliger zijn te worden veroordeeld tot een onvoorwaardelijke geldboete in plaats van tot een geheel voorwaardelijke geldboete. (zie noot 8)Gelet op het bovenstaande adviseert de Afdeling de matigingsregeling in het ontwerpbesluit aan te passen door in alle gevallen waarin de rechter een geldboete oplegt die lager is dan de bijdrage, de bijdrage te halveren. Daarnaast adviseert de Afdeling om de matiging niet te beperken tot onvoorwaardelijke geldboetes.2.Rechterlijk pardonDe Afdeling kan zich vinden in de gedachte dat de veroordeelde volgens artikel 1, eerste lid, onderdeel 1, van het ontwerpbesluit in geval van een rechterlijk pardon (artikel 9a van het Wetboek van Strafrecht) geen bijdrage aan de kosten van de strafvordering en de slachtofferzorg is verschuldigd. De Afdeling wijst er echter op dat artikel 592b, eerste lid, Sv van het wetsvoorstel bepaalt dat, indien de zaak is geëindigd met oplegging van een straf of maatregel door de rechter of met toepassing van artikel 9a van het Wetboek van Strafrecht, de gewezen verdachte een bijdrage aan de kosten van strafvordering en slachtofferzorg betaalt. In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel is hierover gesteld: "Beide regelingen (zie noot 9) gaan aldus uit van het uitgangspunt dat degene van wie is komen vast te staan dat hij een strafbaar feit heeft gepleegd, de daaruit voortvloeiende kosten (deels) moet dragen en iemand van wie dit niet is komen vast te staan, niet." (zie noot 10)In de nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel en in de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit is echter vermeld dat de rechter bij een rechterlijk pardon in de bijzondere omstandigheden aanleiding heeft gezien om van strafoplegging af te zien (zie noot 11): "Daarom is de bijdrage die veroordeelden aan wie geen straf of maatregel is opgelegd bepaald op 0,- euro." (zie noot 12)De Afdeling wijst erop dat naar aanleiding van het tijdens de parlementaire behandeling ingenomen standpunt dat geen bijdrage is verschuldigd door veroordeelden in geval de rechter op grond van bijzondere omstandigheden heeft afgezien van een sanctie, het wetsvoorstel niet is gewijzigd. Dit leidt naar het oordeel van de Afdeling tot onduidelijkheid. Het ontwerpbesluit dat de bijdrage van de veroordeelde in geval van een rechterlijk pardon op 0,- euro stelt, strookt niet met de tekst en met de oorspronkelijke bedoeling van het bij het wetsvoorstel voorgestelde artikel 592b Sv. (zie noot 13) Het voorgestelde wetsartikel gaat er immers, gelet op de tekst en de memorie van toelichting, van uit ook ingeval van een rechterlijk pardon een bijdrage aan de kosten van de strafvordering en slachtofferzorg is verschuldigd, terwijl het ontwerpbesluit, door de bijdrage op 0,- euro te stellen, uitgaat van het tegenovergestelde. De Afdeling constateert dat het wetsvoorstel in het licht van het bovenstaande aanpassing behoeft. De Afdeling adviseert daartoe. 3.De evenredigheid van de bijdrageDe nota van toelichting bij het besluit gaat niet in op de hoogte van de bijdragen terwijl dit een cruciaal onderdeel van de regeling vormt. In de nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel is over de hoogte van de eigen bijdragen het volgende gesteld (zie noot 14):"Bij de vaststelling van de hoogte van de bedragen is bekeken hoe de begrotingsdoelstelling kan worden gehaald. In de impactanalyse is getoetst welke bedragen redelijkerwijs opgelegd kunnen worden, uitgaande van realistische inningspercentages. Hiermee is de haalbaarheid van de regeling voldoende geborgd. De bedragen benaderen bewust de daadwerkelijk gemaakte kosten niet. Dergelijke hoge bedragen, met name bij procedures voor de meervoudige kamer, kunnen naar verwachting niet daadwerkelijk worden verhaald op de betrokkene. Globaal is bij de vaststelling van de bedragen een verhouding aangehouden tussen de bijdrage bij de kantonrechter, de enkelvoudige en de meervoudige kamer van 1:3:6. Verder is gekeken naar wat op basis van de opgelegde tarieven in het buitenland en de gehanteerde griffierechten in het civiele recht redelijk lijkt. Omdat er over het algemeen vanuit kan worden gegaan dat het gremium waarvoor de verdachte terechtstaat een aanwijzing vormt voor de omvang, complexiteit en verstrekkendheid van de zaak, is dit aldus verdisconteerd."Naar aanleiding hiervan plaatst de Afdeling de volgende kanttekeningen. a. Het valt op dat bij de vaststelling van de hoogte van de bijdrage het bereiken van de begrotingsdoelstelling voorop is gesteld. (zie noot 15) Het halen van de begrotingsdoelstelling dient naar het oordeel van de Afdeling niet de eerste factor te zijn voor het bepalen van de hoogte van de bijdrage aan de kosten van strafvordering van veroordeelden, te meer waar dit kan leiden tot onevenredig hoge bedragen.b. Daarnaast gaat de vergelijking met de griffierechten in het civiele recht niet zonder meer op. Zo is bijvoorbeeld de hoogte van het griffierecht in het civiele recht afhankelijk van het inkomen van betrokkene, hetgeen in de voorgestelde regeling juist niet het geval is.c. Bovendien is niet duidelijk wat de omvang van de kosten van slachtofferzorg is. Onduidelijk is tevens of kosten van slachtofferzorg standaard zijn inbegrepen en hoe zich dat dan verhoudt tot gevallen waarin een aanwijsbaar slachtoffer ontbreekt en er dus geen daadwerkelijke kosten van slachtofferzorg zijn gemaakt. Opmerking verdient dat wanneer de hoogte van de "vergoeding" de daadwerkelijke kosten aanzienlijk overschrijdt, de vergoeding eerder het karakter kan krijgen van een "straf" als bedoeld in de artikelen 6 en 7 Europees Verdrag van de Rechten voor de Mens. (zie noot 16) De Afdeling wijst in dit verband op de zaak Ruotsalainen tegen Finland. (zie noot 17) In die zaak bevestigde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) de eerdere jurisprudentie dat er sprake kan zijn van een "straf", ondanks dat de maatregel naar nationaal recht als een administratieve maatregel wordt aangemerkt. (zie noot 18) Het EHRM overweegt in dit arrest, dat het zeer wel mogelijk is een opgelegde "fuel fee" op zichzelf te beschouwen als overeenstemmend met de veroorzaakte schade (misgelopen belasting). In de voorliggende casus was de "fuel fee" echter verdrievoudigd. De verdrievoudiging bracht het EHRM ertoe om de administratieve sanctie als een "straf" aan te merken, omdat die verhoging niet alleen vergoeding, maar ook afschrikking en bestraffing tot doel had (Ruotsalainen, r.o. 46). (zie noot 19)d. Onverminderd het gestelde onder 1 van dit advies, wijst de Afdeling op het volgende. Weliswaar is in het ontwerpbesluit voorzien in mogelijkheden voor een betalingsregeling en kwijtschelding, maar dat neemt niet weg dat de hoogte van de eigen bijdrage van bijvoorbeeld 1975,- euro naar het oordeel van de Afdeling sterk in contrast staat tot de landelijke oriëntatiepunten voor straftoemeting voor een aantal veel voorkomende strafbare feiten. Zo bedragen de oriëntatiepunten voor belediging 150,- euro; voor bedreiging 250,- euro en voor eenvoudige mishandeling (een droge klap of schop, zonder letsel) 500,- euro. (zie noot 20) Bij veroordelingen tot dergelijke geldboetes is een bijdrage van 1075,- of 1975, euro in de kosten voor de strafvordering en slachtofferzorg naar het oordeel van de Afdeling niet zonder meer evenredig.Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling in de nota van toelichting de hoogte van de bijdragen aan de kosten van de strafvordering en slachtofferzorg nader te motiveren en daarbij, gelet op de vereiste evenredigheid van de bijdragen, in te gaan op de genoemde punten, en de bedragen zo nodig aan te passen. 4. Bewaartermijn justitiële gegevensVolgens artikel 7, tweede lid, van het ontwerpbesluit vernietigt het CAK de gegevens, waaronder justitiële gegevens, uiterlijk vijf jaar nadat de bijdrage volledig is geïnd dan wel is kwijtgescholden.De Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) is niet van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens ten behoeve van de uitvoering van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. (zie noot 21) Met de bepaling inzake de vijf jaarstermijn is volgens de nota van toelichting aangesloten bij de bewaartermijnen conform artikel 10 van de Wbp (zie noot 22) omdat het CAK deze hanteert ten aanzien van persoonsgegevens die het verwerkt op basis van de verwante regelingen die door het CAK worden uitgevoerd. (zie noot 23) Verder stelt de nota van toelichting dat het bewaren van onder meer justitiële gegevens noodzakelijk is voor het afleggen van verantwoording over de taakuitoefening door het CAK. (zie noot 24)De Afdeling wijst erop dat met het oog op het laatste ook kan worden aangesloten bij artikel 11a van het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens. Dit ligt bovendien voor de hand nu het ontwerpbesluit mede ziet op justitiële gegevens. Op grond van die bepaling kan de Minister van Veiligheid en Justitie ten behoeve van de handhaving van de openbare orde in verband met de terugkeer van de betrokkene in de maatschappij aan de burgemeester justitiële gegevens verstrekken van personen die onherroepelijk zijn veroordeeld tot bepaalde straffen of maatregelen. Volgens het vierde lid vernietigt de burgemeester de verstrekte gegevens uiterlijk negen maanden na de datum van verstrekking indien niet tot het treffen van maatregelen is besloten. Indien wel tot het treffen van maatregelen is besloten, verwijdert de burgemeester de gegevens uiterlijk negen maanden na de datum van verstrekking. De verwijderde gegevens worden gedurende een termijn van vijf jaar bewaard ten behoeve van het afleggen van verantwoording, waarna de gegevens worden vernietigd. In de nota van toelichting op het geldende artikel 11a van het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens is hierover gesteld:"De verwijderde gegevens zijn niet langer toegankelijk voor operationele doeleinden. Voor de gegevens die langs geautomatiseerde weg worden verwerkt, betekent dit dat zij voor toegang worden afgesloten. Dit geeft de mogelijkheid om in een later stadium, bijvoorbeeld in het geval van klachten, verantwoording af te leggen over de genomen beslissing om maatregelen te treffen bij de terugkeer van de betrokkene in de maatschappij." (zie noot 25)Het voorgestelde besluit kent niet een termijn van negen maanden en evenmin een regeling voor verwijdering. Dit betekent dat de bewaartermijnen in het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens aangaande het afleggen van verantwoording strikter zijn dan de thans voorgestelde. Op grond van artikel 8 van het EVRM dienen bij een inmenging op de persoonlijke levenssfeer de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in acht te worden genomen. Derhalve acht de Afdeling in het licht van het bovenstaande een nadere motivering van de voorgestelde termijn van vijf jaar aangewezen. Gelet op de regeling in het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens adviseert de Afdeling de proportionaliteit en subsidiariteit van de voorgestelde bewaartermijn van vijf jaar met betrekking tot justitiële gegevens dragend te motiveren dan wel, indien die motivering niet gegeven kan worden, het ontwerpbesluit aan te passen.5.Het Centraal AdministratiekantoorIngevolge artikel 2 van het ontwerpbesluit wordt de verschuldigde bijdrage namens de Minister van Veiligheid en Justitie geïnd door het Centraal Administratiekantoor (CAK). (zie noot 26) De Minister heeft in het kader van de behandeling van het wetsvoorstel (zie noot 27) gesteld dat het CAK veel ervaring heeft met het doen van inkomens- en vermogenstoetsen en deze mogelijkheden zijn ingebed in de procedure. (zie noot 28) Het CAK stelt in een uitvoeringstoets op verzoek van het Ministerie van Veiligheid en Justitie dat het de taak effectief (per 1 januari 2015) kan uitvoeren. (zie noot 29)Gelet op het voorgaande lijkt de inning van de verschuldigde bijdragen door het CAK voor de hand te liggen. De Afdeling merkt echter het volgende op.In de toelichting wordt vermeld dat de uitvoering geschiedt onder "volledige ministeriële verantwoordelijkheid":"Dit vanwege de aard van de gegevens die nodig zijn voor de uitvoering van de regeling (justitiële en strafvorderlijke gegevens) en inkomens- en vermogensgegevens, de doelgroep van de regeling en een adequate uitvoering van de incassostrategie. Op grond van afdeling 10.1.1 van de Awb kan de Minister van Veiligheid en Justitie algemene en bijzondere aanwijzingen geven aan het CAK (zie artikel 10.6 Awb)." (zie noot 30)De Afdeling wijst erop dat het CAK een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) is. (zie noot 31) Dit brengt mee dat het taken uitvoert op afstand van de minister. Volgens de definitie in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen is een zelfstandig bestuursorgaan niet hiërarchisch ondergeschikt aan de minister. (zie noot 32)De Afdeling merkt op dat de combinatie van uitoefening van bevoegdheden die onder eigen verantwoordelijkheid als ZBO worden uitgevoerd met bevoegdheden die in mandaat namens en onder verantwoordelijkheid van de minister worden uitgevoerd, in de praktijk mogelijk leidt tot vermenging van verantwoordelijkheid en onduidelijkheid over de verdeling daarvan. Dit zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn bij eventuele ICT-problemen bij de inning van de bijdrage door het CAK. De Afdeling acht het gewenst verwarring hierover zo veel mogelijk te voorkomen.De Afdeling adviseert om duidelijker in de nota van toelichting te vermelden dat het CAK wat betreft de inning handelt in opdracht van en onder verantwoordelijkheid van de minister en hoe dit zich onderscheidt van de uitoefening van andere taken van het CAK.6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De vice-president van de Raad van State
Jaar: 2019
Raad van State
Documenten: 1
📁
Download volledig dossier (ZIP)