[Gepubliceerd: 2019-01-28] Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (aanpassing aan wet- en regelgeving en overige wijzigingen), met nota van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 10 februari 2004, no.04.000489, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (aanpassing aan wet- en regelgeving en overige wijzigingen), met nota van toelichting. Het ontwerpbesluit brengt wijzigingen aan in het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: Besluit mer). Daarbij gaat het om enkele inhoudelijke wijzigingen, zoals de uitbreiding van de gevallen waarin de verplichting bestaat tot het verrichten van een milieu-effectrapportage (mer-plicht) dan wel de verplichting om te beoordelen of in bijzondere gevallen een milieu-effectrapportage vereist is (mer-beoordelingsplicht); het betreft onder meer activiteiten binnen de Exclusieve Economische Zone (EEZ) die vergunningplichtig zijn op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr), en de aanwijzing van gebieden die waardevol zijn vanuit cultuurhistorisch oogpunt - de zogenoemde Belvedere-gebieden- als gevoelig gebied in de zin van het Besluit mer. Daarnaast worden nog enkele wijzigingen aangebracht met een meer technisch karakter. De Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt enkele opmerkingen over de noodzaak om hoofdstuk 7 Wet milieubeheer (Wm) in de EEZ van toepassing te verklaren, het opnemen van de vergunning ex artikel 2 Wbr in artikel 8 Besluit mer, de aangekondigde heroverweging van de aanwijzing van gevoelige gebieden en de wijze van begrenzing van de Belvedere-gebieden. De Raad is van oordeel dat in verband hiermee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is. 1. Noodzaak om hoofdstuk 7 Wm in de EEZ van toepassing te verklaren In de voordracht van het ontwerpbesluit heeft de regering aangegeven dat zij het op prijs zou stellen indien de Raad aandacht zou willen besteden aan de vraag of het noodzakelijk is om in de Wm de bepalingen van hoofdstuk 7 van die wet die de grondslag vormen voor het Besluit mer in de EEZ van toepassing te verklaren, dan wel die bepalingen in de Wbr van overeenkomstige toepassing te verklaren. De Raad stelt voorop dat, om te kunnen bereiken dat een algemene maatregel van bestuur geldt in de EEZ, ook de werkingssfeer van de wettelijke bepalingen waarop die maatregel is gebaseerd mede de EEZ moet omvatten. Omdat het Besluit mer zijn grondslag vindt in hoofdstuk 7 Wm, en niet in de Wbr, is de vraag derhalve of dit hoofdstuk ook geldt in de EEZ. Een EEZ moet door de kuststaat worden geclaimd; Nederland heeft dat gedaan door middel van de Rijkswet instelling exclusieve economische zone.(zie noot 1) Op grond van het VN-Zeerechtverdrag(zie noot 2) heeft Nederland als kuststaat bepaalde soevereine rechten en rechtsmacht in de EEZ. Artikel 56 van dat verdrag bepaalt dat de kuststaat in de EEZ onder meer soevereine rechten heeft ten behoeve van het behoud en beheer van de levende en niet-levende natuurlijke rijkdommen van de zeebodem, het water erboven en de ondergrond ervan, en dat hij rechtsmacht bezit ten aanzien van de bouw en het gebruik van kunstmatige eilanden, installaties en inrichtingen en de bescherming en het behoud van het mariene milieu. Overige staten zijn verplicht om binnen de EEZ de door de kuststaat aangenomen wetten en voorschriften na te leven, voorzover deze in overeenstemming zijn met het internationale recht (artikel 58, derde lid, Zeerechtverdrag). Dit betekent dat Nederland bevoegd is bindende regels vast te stellen met betrekking tot de in artikel 56 genoemde onderwerpen. De Raad is van oordeel dat de Wm, aangezien zij strekt tot bescherming van het milieu in ruime zin, binnen de reikwijdte valt van de rechtsmacht die Nederland op grond van het Zeerechtverdrag in de EEZ heeft, en dat deze wet zich derhalve vanuit internationaalrechtelijk oogpunt bezien in beginsel leent voor toepassing binnen die zone. Of de Wm ook daadwerkelijk binnen de EEZ geldt is een vraag die vervolgens naar nationaal recht moet worden beantwoord. Daarbij merkt de Raad op dat het Zeerechtverdrag een gemengd akkoord is, waarbij zowel de lidstaten als de Europese Gemeenschap partij zijn. Het feit dat de Gemeenschap (mede) bevoegd is met betrekking tot bepaalde in het Verdrag geregelde onderwerpen kan beperkingen meebrengen voor de ruimte die Nederland heeft om te kiezen voor het wel of niet van toepassing verklaren van een wettelijke regeling binnen de EEZ. Er bestaat geen algemene regel die meebrengt dat een Nederlandse wettelijke regeling slechts binnen de EEZ geldt als dat uitdrukkelijk wordt bepaald. Aangezien het regime van de EEZ een inbreuk vormt op de vrijheden van de volle zee, is evenwel terughoudendheid op haar plaats bij het aannemen van gelding van wettelijke regelingen binnen die zone.(zie noot 3) Verder is van belang dat na de instelling van de EEZ een aantal wetten met betrekking tot EEZ-onderwerpen (dus onderwerpen genoemd in artikel 56 Zeerechtverdrag) is gewijzigd, dan wel dat wijziging wordt voorbereid, om daarin uitdrukkelijk te bepalen dat hun gelding zich voortaan ook uitstrekt tot de EEZ. Het gaat daarbij om de Wbr, de Wet voorkoming verontreiniging door schepen, de Scheepvaartverkeerswet en de Wet verontreiniging zeewater.(zie noot 4) De Wm is echter niet in deze zin aangepast. Gezien het bovenstaande kan de Raad de mening van de regering, zoals blijkt uit de toelichting bij het ontwerpbesluit, dat (hoofdstuk 7 van) de Wm niet van toepassing is in de EEZ onderschrijven. Daaruit volgt dat ook het Besluit mer binnen de EEZ toepassing mist, en dat de in het voorliggend ontwerpbesluit opgenomen wijziging van de categorieën die aan een mer-plicht onderhevig zijn, daardoor geen effect kan hebben buiten de territoriale zee. Indien de instelling van een mer-verplichting binnen de EEZ wenselijk wordt geacht, adviseert de Raad de daartoe benodigde wettelijke grondslag te creëren. 2. Opneming vergunning ex artikel 2 Wbr in artikel 8 Besluit mer Artikel I, onderdeel A, voegt in artikel 8 van het Besluit mer een verwijzing in naar de beslissing omtrent het verlenen van een vergunning bedoeld in artikel 2 Wbr. Blijkens de tekst van artikel 8 ziet het artikel alleen op besluiten waarop afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) én afdeling 13.2 van de Wm van toepassing zijn.(zie noot 5) Artikel 13.1 Wm bepaalt dat bij de toepassing van afdeling 3.5 Awb afdeling 13.2 Wm in acht wordt genomen bij de totstandkoming van beschikkingen op grond van de in het tweede lid van dat artikel genoemde wetten, indien dat bij of krachtens die wet wordt bepaald. De Wbr wordt niet genoemd in artikel 13.1, tweede lid, wat betekent dat afdeling 13.2 Wm niet van toepassing is op de beslissing op een vergunningaanvraag op grond van artikel 2 Wbr. Een besluit daaromtrent kan derhalve niet worden aangemerkt als één van de besluiten waarop in de aanhef van artikel 8 wordt gedoeld. De Raad adviseert artikel I, onderdeel A, te laten vervallen. 3. Heroverweging aanwijzing gebieden in verband met herijking wetgeving De nota van toelichting vermeldt dat het aanmerken van gebieden als gevoelige gebieden in de zin van het Besluit mer zal worden betrokken in de uitvoering van het voorgenomen voorstel tot het beperken van regelgeving en het stroomlijnen van procedures.(zie noot 6) Hiermee wordt bedoeld dat de uitbreiding van de categorie gevoelige gebieden met de Belvedere-gebieden, zoals die in het ontwerpbesluit is opgenomen, ongedaan wordt gemaakt als de regering in het kader van de herijkingsoperatie alsnog tot de conclusie komt dat een mer-plicht of mer-beoordelingsplicht voor de desbetreffende activiteiten bij nader inzien niet aangewezen is. Naar aanleiding van vragen hierover uit de Tweede Kamer merkte de Staatssecretaris van VROM op dat cultuurhistorie een integraal onderdeel is van het milieu zoals dat [begrip] in de Wet milieubeheer wordt gehanteerd, en dat er, na afweging van nut en noodzaak, uitdrukkelijk voor is gekozen om alle Belvedere-gebieden aan te wijzen als gevoelig gebied. Tegelijkertijd bevestigde hij echter dat bij de herijking de keuzes die in het ontwerpbesluit zijn gemaakt omtrent het aanmerken van gebieden als gevoelig in het bijzonder opnieuw aan de orde zullen komen.(zie noot 7) De Raad adviseert in de toelichting nader uiteen te zetten hoe de aangekondigde heroverweging van de aanwijzing van de betrokken gebieden zich laat rijmen met "nut en noodzaak" tot aanwijzing, mede gelet op artikel 3 van de mer-richtlijn(zie noot 8), dat ertoe verplicht in het kader van een milieueffectbeoordeling de directe en indirecte effecten op onder meer het culturele erfgoed te identificeren, te beschrijven en te beoordelen. 4. Onnauwkeurige begrenzing Belvederegebieden In artikel I, onderdeel B, van het ontwerpbesluit worden Belvedere-gebieden aangewezen als gevoelig gebied, bedoeld in onderdeel A (onder 1) van de bijlage bij het Besluit mer. In enkele categorieën genoemd in de onderdelen C en D van de bijlage is de vraag of een milieueffectrapport moet worden opgesteld dan wel of een mer-beoordelingsplicht geldt afhankelijk gesteld van het antwoord op de vraag of de desbetreffende activiteit al dan niet (ten dele) plaatsvindt binnen een gevoelig gebied. Voor de Belvedere-gebieden zijn binnen onderdeel C de categorieën 2.2, 10.1, 10.2 en 27.3 van belang, en binnen onderdeel D de categorieën 10.1, 10.2 en de nieuwe categorie 24.1. Uit deze bepalingen blijkt dat mer-(beoordelings)plichten ontstaan als de in die bepalingen genoemde grenzen van een Belvedere-gebied in een bepaald geval worden overschreden. In dit verband wijst de Raad op het volgende. In de gebiedenbijlage bij de nota Belvedere wordt opgemerkt dat de gemarkeerde gebieden en steden in beginsel niet zijn aangegeven vanuit de gedachte dat hier restrictief beleid moet worden gevoerd; het zijn, zo blijkt uit de nota Belvedere op de eerste plaats gebieden en steden met cultuurhistorisch belangrijke potenties, die benut kunnen worden ten behoeve van divers en kwalitatief (ruimtelijk) beleid.(zie noot 9) Uit de meergenoemde nota kan worden afgeleid dat aanwijzing van de Belvedere-gebieden niet heeft plaatsgevonden met het oog op het daaraan verbinden van directe juridische consequenties. De wijze waarop de gebieden zijn aangeduid is daarmee in overeenstemming: de aangewezen gebieden zijn gearceerd aangegeven op een kaart van Nederland met een schaal van, naar de Raad vermoedt, 1:1 600 000(zie noot 10), en in de gebiedsbeschrijvingen zijn evenmin gedetailleerde begrenzingen opgenomen. Het feit dat Belvedere-gebieden niet nauwkeurig zijn afgebakend brengt mee dat meningsverschillen kunnen ontstaan over de vraag of de grenzen opgenomen in de hierboven aangegeven categorieën in een specifiek geval worden overschreden, en dus over de vraag of er een mer(beoordeling) moet worden opgesteld. Dat kan onduidelijkheid en onzekerheid meebrengen, en zal aanleiding kunnen geven tot gerechtelijke procedures. Gelet op het bovenstaande adviseert de Raad de aanwijzing van Belvedere-gebieden als gevoelig gebied nauwkeuriger te omschrijven en te begrenzen. 5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Jaar: 2019
Raad van State
Documenten: 1
📁
Download volledig dossier (ZIP)