[Gepubliceerd: 2019-01-28] Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling en het Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen om te bewerkstelligen dat gevallen van ernstig huiselijk geweld of ernstige kindermishandeling dan wel vermoedens daarvan altijd bij het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling worden gemeld, met nota van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 4 januari 2017, no.2017000010, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling en het Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen om te bewerkstelligen dat gevallen van ernstig huiselijk geweld of ernstige kindermishandeling dan wel vermoedens daarvan altijd bij het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling worden gemeld, met nota van toelichting.Het ontwerpbesluit regelt dat in de verplichte meldcode een afwegingskader moet worden opgenomen op grond waarvan deskundige beroepsbeoefenaren (hierna: professionals) in staat zijn om te beoordelen of sprake is van (een vermoeden van) ernstig huiselijk geweld of ernstige kindermishandeling. Indien er sprake is van ernstig huiselijk geweld of ernstige kindermishandeling geldt de verplichting deze gevallen te melden bij Veilig Thuis. Het afwegingskader wordt in overleg met de voor die professionals relevante beroepsgroep opgesteld.De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent de ernst van de problemen van huiselijk geweld en kindermishandeling. Niettemin heeft de Afdeling opmerkingen over het ontwerpbesluit die van dien aard zijn dat zij adviseert het besluit niet vast te stellen dan nadat daarmee rekening is gehouden. De Afdeling zet vraagtekens bij de meerwaarde van de radarfunctie van Veilig Thuis in dit verband. De Afdeling adviseert verder om, indien de doorbreking van de geheimhoudings- of zwijgplicht gehandhaafd blijft, eerst de toepasselijke wetgeving aan te passen. Ook is het de vraag of de meldplicht gezien de nadelen die hieraan kleven, effectief zal zijn in de strijd tegen kindermishandeling en huiselijk geweld. Om de effectiviteit te kunnen bepalen, adviseert de Afdeling een ex-ante evaluatie uit te voeren voordat het besluit tot stand wordt gebracht.1.InleidingDe Wet verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling (zie noot 1) verplicht organisaties en zelfstandige beroepsbeoefenaars die beroepshalve te maken hebben met signalen van huiselijk geweld en kindermishandeling om over een meldcode te beschikken en het gebruik ervan te bevorderen. De meldcode leidt de professional in 5 stappen door het proces vanaf het moment dat hij signalen opvangt die hem doen vermoeden dat er sprake zou kunnen zijn van huiselijk geweld of kindermishandeling tot aan het moment dat hij een beslissing neemt over het al dan niet doen van een melding en/of het inzetten van noodzakelijke hulp. De meldcode ondersteunt professionals bij het maken van deze afweging. De meldcode moet door de organisatie zelf worden opgesteld. Het Besluit verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling (Besluit meldcode) benoemt slechts elementen die een meldcode minimaal dient te bevatten. In de praktijk wordt veelal gebruikgemaakt van het Basismodel meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling. (zie noot 2)Om zicht te krijgen op het gebruik van de meldcode heeft de Staatssecretaris van VWS twee onderzoeken laten uitvoeren. (zie noot 3) Uit het onderzoek onder artsen blijkt dat artsen over het algemeen goed bekend zijn met de verplichting om te werken met de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling (83%). Het merendeel van de artsen vindt dat de meldcode (heel) veel ondersteuning biedt, omdat deze structuur geeft en helpt bij het maken van een zorgvuldige afweging omtrent het doen van een melding bij Veilig Thuis (zie noot 4) en bij het motiveren van deze beslissing. Artsen voelen zich door de verplichting om de stappen te volgen gerechtvaardigd om actie te ondernemen, hoewel men ook bang is om de vertrouwensband met patiënten te schaden. Het doen van een melding wordt als een uiterste stap ervaren en wordt indien niet nodig ook niet wenselijk geacht vanwege de impact op alle betrokkenen. Daarnaast geven artsen aan enige terughoudendheid te voelen om te melden, omdat ze dan geen zicht meer hebben op hoe de casus verder opgepakt wordt. (zie noot 5)Uit het onderzoek dat is uitgevoerd door de Inspectie VenJ blijkt dat alle reclasseringsorganisaties, justitiële inrichtingen en Halt een (centrale) meldcode hebben. Een aantal van de justitiële inrichtingen is echter niet op de hoogte van de aanwezigheid van deze meldcode. Slechts twee van 61 meldcodes blijken te voldoen aan alle eisen uit het Besluit meldcode. Het gebruik van de meldcode is bij alle organisaties een aandachtspunt. (zie noot 6)In de zevende voortgangsrapportage geweld in afhankelijkheidsrelaties kondigt de Staatssecretaris van VWS mede op basis van deze onderzoeken maar ook op basis van andere stukken een aantal maatregelen aan dat de effectiviteit van de aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling moet versterken. (zie noot 7) Deze maatregelen richten zich op:1.het intensiveren van het gebruik van de meldcode en de kindcheck en het bevorderen van een betere informatie-uitwisseling;2.het minder vrijblijvend maken van stap 5 van de meldcode door deze aan te vullen met een registratievereiste en een aanscherping werkwijze Veilig Thuis;3.verbetering en doorontwikkeling van de werkwijze Veilig Thuis.Ten einde de punten twee en drie te realiseren, heeft de Staatssecretaris van VWS advies aan de heer Sprokkereef gevraagd. In zijn advies concludeert de heer Sprokkereef dat een effectieve aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling vraagt om het systematisch werken aan veiligheid in huiselijke kring. Hiertoe dienen (ernstige) signalen van huiselijk geweld en kindermishandeling systematisch te worden vastgelegd bij de Veilig Thuis-organisaties die hiermee een zogenoemde radarfunctie krijgen. Voor het realiseren van de radarfunctie dient de ruimte die de huidige meldcode biedt om ofwel zelf hulp te organiseren, ofwel een melding te doen bij Veilig Thuis, bij ernstige gevallen te vervallen. Na wijziging van de meldcode zullen professionals nog steeds zelf invulling kunnen geven aan veiligheidsinterventies, zorg en behandeling. Zij zullen echter, bij ernstige casus, hiervan ook altijd melding moeten maken bij Veilig Thuis. (zie noot 8) Dit advies vormt de basis van de wijzigingen zoals deze zijn opgenomen in het ontwerpbesluit.De Afdeling onderkent de ernst van de problemen van huiselijk geweld en kindermishandeling. Niettemin heeft de Afdeling opmerkingen over het ontwerpbesluit die van dien aard zijn dat zij adviseert het besluit niet vast te stellen dan nadat daarmee rekening is gehouden. Ter onderbouwing hiervan gaat de Afdeling in het onderstaande eerst in op de meerwaarde van de radarfunctie van Veilig Thuis in dit verband, die de grondslag vormt voor het onderhavige ontwerpbesluit. Verder gaat de Afdeling erop in dat het ontwerpbesluit als ver strekkend gevolg heeft dat het in zaken van ernstig huiselijk geweld of kindermishandeling niet meer aan de professional is om af te wegen of het noodzakelijk is zijn beroepsgeheim te doorbreken, maar hij verplicht is te melden bij Veilig thuis. Dit heeft een aantal consequenties, dat onder 3 nader zal worden uitgewerkt. In punt 4 wordt ingegaan op de effectiviteit van een meldplicht. Gezien de nadelen die hieraan kleven, is het de vraag of het instrument effectief zal zijn in de strijd tegen kindermishandeling en huiselijk geweld. Ten slotte stelt de Afdeling in punt 5 de kwalificatie "ernstig" aan de orde.2.Meerwaarde radarfunctieAan het advies van de heer Sprokkereef ligt de analyse ten grondslag dat niet is verzekerd dat signalen van professionals uit verschillende sectoren worden gecombineerd. Verschillende signalen die bij afzonderlijke professionals bekend zijn, komen niet, of niet tijdig, bij elkaar. Dit staat een scherp inzicht in de aard van de problematiek en de keuze van de juiste interventie in de weg. Een combinatie van signalen kan tot een ander oordeel over de veiligheid leiden, tot een andere weging en tot ander professioneel handelen. (zie noot 9) Zijn analyse is gebaseerd op onder meer rapporten van de Inspectie jeugdzorg/Samenwerkend Toezicht Jeugd/Sociaal Domein en de Onderzoeksraad voor veiligheid. (zie noot 10)a.VIRDe Afdeling merkt op dat het gebrek van het combineren van signalen van professionals uit verschillende sectoren een langlopend en hardnekkig probleem is. Vergelijkbare problemen lagen ten grondslag aan bijvoorbeeld het introduceren van de Wet verwijsindex risicos jeugdigen (VIR). De memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel merkt op: "Er is een groot aantal instanties en professionals, dat elk vanuit hun eigen invalshoek werkt aan problemen van of met jeugdigen. Om te komen tot effectieve interventies voor jeugdigen met problemen, is het van groot belang dat professionals hun activiteiten afstemmen en waar nodig samenwerken. () De verwijsindex moet een belangrijke bijdrage leveren aan het samenbrengen van professionals die een risico signaleren bij één bepaalde jeugdige." (zie noot 11)Uit de evaluatie van de VIR blijkt dat de meerwaarde ervan beperkt is. (zie noot 12) Knelpunten die de meerwaarde beperken zijn dat veel matches van twee of meer meldingen over hetzelfde gezin of dezelfde persoon niet of nauwelijks relevante informatie opleveren omdat de gezinnen al in beeld zijn. De vraag rijst waarom het melden van ernstige kindermishandeling of ernstig huiselijk geweld bij Veilig Thuis wel de meerwaarde zou hebben van tijdige matching van signalen van verschillende professionals. Daarbij komt dat een melding er niet toe hoeft te leiden dat Veilig Thuis de verantwoordelijkheid voor de zaak overneemt. Als de professional die heeft gemeld, zelf de noodzakelijke hulp kan regisseren, zal Veilig Thuis de verantwoordelijkheid niet overnemen; op deze gronden rijst ook nu, net als bij de VIR, de vraag naar de meerwaarde van de melding.b. Vertragende schakel in lokale aanpak?De gemeente is verantwoordelijk voor de jeugdhulp inclusief de toeleiding naar het zogeheten gedwongen kader. Als er sprake is van een (ernstige) bedreiging van een kind en een kinderbeschermingsmaatregel overwogen moet worden, verwijst de gemeente naar de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK). Hierover zijn tussen de gemeenten en de RvdK op het niveau van de 42 jeugdhulpregios samenwerkingsafspraken gemaakt. In vrijwel alle 42 jeugdhulpregios worden deze zaken onder verantwoordelijkheid van de gemeenten besproken en wordt nagegaan of er in het vrijwillig kader nog mogelijkheden zijn. Is dit niet het geval dan doet de RvdK onderzoek en worden er afspraken gemaakt over het volgen van de veiligheid van het kind tijdens het raadsonderzoek. Voorkomen moet worden dat in deze zaken de verplichte meldcode een extra (vertragende) stap wordt tussen het indienen van een verzoek tot onderzoek bij de RvdK door het lokale veld (wijkteam/Centrum voor Jeugd en Gezin). Verplicht melden bij Veilig Thuis, een bovenlokale organisatie, kan op dit punt verwarrend en vertragend werken. Dit gaat mogelijk ten koste van de snelheid en inschakeling van noodzakelijke hulp. (zie noot 13) Het is ook om deze reden de vraag wat de meerwaarde van de radarfunctie is binnen het gedecentraliseerde stelsel van jeugdhulp.c.Signaleren ernstige kindermishandeling en huiselijk geweldTen slotte merkt de Afdeling in dit verband op dat het in de praktijk heel moeilijk blijkt de signalen van ernstige kindermishandeling en huiselijk geweld te herkennen en te duiden. Zonder herkenning en duiding van de signalen kan een professional niet tot het oordeel komen dat er sprake is van ernstige kindermishandeling of huiselijk geweld. Het is noodzakelijk dat professionals hierop uitgebreid getraind worden en dat er binnen de betreffende organisatie steeds aandacht voor is. In dit opzicht valt er nog veel te winnen voordat een nieuw instrument overwogen wordt.d.ConclusieIn het licht van al het bovenstaande adviseert de Afdeling van het besluit af te zien, tenzij de meerwaarde van het ontwerpbesluit alsnog dragend kan worden gemotiveerd.3.Wettelijk beroepsgeheim versus meldplichtIn het ontwerpbesluit is volgens de Staatssecretaris van VWS geen meldplicht opgenomen maar een verplichting voor de beroepsgroep om een norm op te stellen om te bepalen welke ernstige gevallen van geweld en mishandeling gemeld moeten worden bij Veilig Thuis. Binnen de beroepsgroep bepaalt men zelf in welke situatie er gemeld moet worden. (zie noot 14)De Afdeling merkt op dat het ontwerpbesluit meer regelt dan een verplichting om een norm te stellen, juist omdat het ontwerpbesluit bij overschrijding van die norm de verplichting oplegt dat er gemeld moet worden. Hierdoor is het niet meer aan de professional om af te wegen of het noodzakelijk is zijn beroepsgeheim te doorbreken. Deze verplichting kan naar het oordeel van de Afdeling derhalve gekwalificeerd worden als een meldplicht.Het is daarmee de vraag hoe de meldplicht uit de meldcode zich verhoudt tot het beroepsgeheim. Een professional is meestal gebonden aan een wettelijk beroepsgeheim of heeft een zwijgplicht. (zie noot 15) De Afdeling gaat ervan uit dat, wanneer het onderhavige besluit geldt, een professional via het tuchtrecht aangesproken kan worden als er geen melding is gemaakt van ernstige kindermishandeling of huiselijk geweld. Daarnaast is evenwel het wettelijke beroepsgeheim of de zwijgplicht van toepassing. Daarmee kan de professional in een conflict van plichten terecht komen. Hij of zij kan goede redenen hebben op grond van zijn beroepsgeheim of zwijgplicht om niet te melden. Hij of zij breekt dan wel de code.De Afdeling merkt op dat het wettelijk beroepsgeheim of de zwijgplicht in stand blijft terwijl in lagere regelgeving hierop een inbreuk wordt gemaakt door een meldplicht te introduceren. Dit leidt tot grote onduidelijkheden voor de professional in de praktijk.De Afdeling adviseert om deze reden eerst de toepasselijke wetgeving aan te passen door een uitzondering op de geheimhoudingsplicht of zwijgplicht op te nemen.4.Effectiviteit meldplichtUit de wetsgeschiedenis van de wet verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling blijkt dat bewust is afgezien van het introduceren van een meldplicht. In de memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel is ingegaan op de redenen hiervoor. De volgende argumenten zijn naar voren gebracht:- Toepassing van een meldplicht door professionals gaat voorbij aan het zelfbeschikkingsrecht ofwel de autonomie van het slachtoffer. Bij een meldplicht maakt de professional geen afweging, maar meldt meteen wat hij ziet zonder overleg met slachtoffer of cliënt.- Wanneer artsen te maken hebben met een meldplicht, ervaren zij druk van de wet. Zij hebben het gevoel de controle kwijt te raken om zelf zorgvuldig te kunnen overwegen welke stappen nodig zijn in het belang en ter bescherming van het slachtoffer;- Invoering ervan gaat gepaard met nadelige gevolgen, zoals de overbelasting van het systeem en onnodig stigmatiserende onderzoeken, zonder duidelijke pluspunten voor hulp aan en bescherming van het kind en het gezin. (zie noot 16)In die memorie van toelichting is ook opgemerkt dat het doorvoeren van een meldplicht als daarvoor de noodzaak ontbreekt, de toets aan artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) niet zou kunnen doorstaan in het bijzonder ten aanzien van de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. (zie noot 17)Zowel in de evaluatie van de VIR als in de evaluatie van de meldcode zijn aanwijzingen te vinden dat bovengenoemde problemen mogelijk zullen ontstaan en in het bijzonder ten aanzien van de vertrouwensrelatie tussen hulpverlener en cliënt. Zo wordt in de evaluatie van de VIR geconstateerd dat de belangrijkste reden voor professionals om af te zien van een melding is dat zij ouders en/of de jeugdige moeten informeren over de melding (volgens 26% van alle meldingsbevoegden; o.a. vanwege handelingsverlegenheid van de professional en angst de vertrouwensband te schaden). (zie noot 18) In de evaluatie van de verplichte meldcode wordt naar voren gebracht dat artsen het doen van een melding als een uiterste stap ervaren en, indien niet nodig, ook niet wenselijk achten vanwege de impact op alle betrokkenen. Als zich dergelijke problemen voordoen, draagt de meldplicht naar het oordeel van de Afdeling niet bij aan de bestrijding van kindermishandeling en huiselijk geweld en is in zoverre derhalve niet effectief.Voorts wordt in de reactie van verschillende beroepsverenigingen op een concept van het onderhavige besluit hierover opgemerkt: "We hebben als beroepsverenigingen twijfels over de effectiviteit van de voorgestelde meldplicht en grote zorgen over de negatieve effecten die deze kan hebben op de vertrouwensrelatie en de bereidheid hulp te zoeken. We vragen ons ten sterkste af of de meldplicht voor het effect gaat zorgen dat we willen. Mocht toch besloten worden tot deze wijziging van het Besluit, dan zal de professional daarover in ieder geval voorafgaand en tijdens het hulptraject in alle openheid met cliënten moeten spreken. Het borgen van de vertrouwensrelatie valt, ook in ernstige gevallen, onder de professionele verantwoordelijkheid van professionals. Zij zijn daarop aan te spreken op grond van hun beroepscodes. Wij vragen hiervoor aandacht." (zie noot 19) Ook hieruit blijkt dat onder professionals twijfel is ook over de effectiviteit van de meldplicht.Naar het oordeel van de Afdeling is er geen reden om aan te nemen dat de consequenties zoals hierboven genoemd wezenlijk anders zullen zijn als de meldplicht in de meldcode wordt opgenomen en niet in de wet. Niet gebleken is dat de bezwaren tegen een meldplicht zoals hierboven genoemd niet van toepassing zullen zijn. Hierdoor zal de meldplicht in zoverre niet bijdragen aan de bestrijding van kindermishandeling en huiselijk geweld en is zij in zoverre niet effectief.Om deze reden adviseert de Afdeling van het besluit af te zien, tenzij dragend gemotiveerd kan worden dat de praktijk thans zodanig is gewijzigd dat de bezwaren die er vrij kort geleden toe hebben geleid af te zien van een wettelijke meldplicht, thans niet meer aan de orde zijn.Ten einde de effectiviteit van het ontwerpbesluit te kunnen bepalen geeft de Afdeling in overweging om niet alleen een impactanalyse (zie noot 20) uit te voeren om alle effecten in kaart te brengen, maar ook een ex-ante evaluatie die de werking van het ontwerpbesluit in de praktijk in kaart brengt. De uitkomsten van de ex-ante evaluatie kunnen ertoe leiden dat voorkomen wordt dat een nieuw instrument in het leven wordt geroepen dat achteraf gezien zijn doel voorbij schiet.5.De kwalificatie "ernstig"In het ontwerpbesluit is de verplichting opgenomen om in de meldcode een afwegingskader op te nemen op grond waarvan professionals in staat zijn om te beoordelen of sprake is van (een vermoeden van) ernstig huiselijk geweld of ernstige kindermishandeling. Het afwegingskader dient in overleg met voor de professionals relevante beroepsgroepen te worden opgesteld. Verwacht wordt dat de beroepsgroepen in de praktijk model-afwegingskaders zullen opstellen, die door de personen en instanties die de meldcode moeten opstellen, overgenomen worden. Het kabinet zal de beroepsgroepen hierbij ondersteunen. (zie noot 21) De Afdeling merkt hierover het volgende op.Doordat de relevante beroepsgroepen zelf de afwegingskaders zullen opstellen, zullen er verschillen ontstaan in wat de beroepsgroepen definiëren als ernstige kindermishandeling of huiselijk geweld. In de verschillende adviezen die zijn uitgebracht over het ontwerpbesluit wordt gewezen op het gebrek aan duidelijkheid wanneer er sprake is van ernstige kindermishandeling of huiselijk geweld en de noodzaak van harmonisatie tussen de afwegingskaders. (zie noot 22) De verschillen in definities kunnen naar het oordeel van de Afdeling onder omstandigheden leiden tot willekeur bij de meldingen, omdat de ene beroepsgroep de ernst van de kindermishandeling of huiselijk geweld anders definieert dan de andere.Aangezien "ernstig" een kernbegrip in het ontwerpbesluit is, adviseert de Afdeling in het voorstel ten minste de indicatoren op te nemen die de ernst van de kindermishandeling of huiselijk geweld bepalen en bij gebreke hiervan van het besluit af te zien.De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.De vice-president van de Raad van State
Jaar: 2019
Raad van State
Documenten: 1
📁
Download volledig dossier (ZIP)