[Gepubliceerd: 2019-01-28] Europees Verdrag inzake de erkenning van de juridische persoonlijkheid van internationale niet-gouvernementele organisaties; Straatsburg, 24 april 1986, met toelichtende nota.Bij Kabinetsmissive van 1 mei 2002, no.02.002075, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het Europees Verdrag inzake de erkenning van de juridische persoonlijkheid van internationale niet-gouvernementele organisaties; Straatsburg, 24 april 1986, met toelichtende nota. Dit verdrag is totstandgekomen binnen de Raad van Europa. Het voorziet in de erkenning van de rechtspersoonlijkheid van internationale niet-gouvernementele organisaties (hierna: NGOs) in andere staten dan de staat van vestiging. Het verdrag heeft geen gevolgen voor NGOs die niet in Nederland zijn gevestigd maar wel hier actief zijn; voor hen is de erkenning van rechtspersoonlijkheid al geregeld in de Wet conflictenrecht corporaties. Het verdrag is, zo meldt de toelichting, wel gunstig voor de 1.742 NGOs die in Nederland zijn gevestigd en in andere landen werkzaam zijn. De Raad van State acht het wenselijk dat nader worden toegelicht de redenen waarom goedkeuring eerst achterwege is gelaten en nu alsnog wordt voorgesteld, over de betekenis van het verdrag en de gevolgen ervan voor de Nederlandse wetgeving. Hij adviseert de goedkeuring bij wet te laten plaatsvinden. 1. Verlate goedkeuring Het verdrag is op 24 april 1986 totstandgekomen. Pas in 1998, naar aanleiding van enkele brieven van in Nederland gevestigde NGOs, is de regering begonnen met een onderzoek naar de wenselijkheid van bekrachtiging van het verdrag. Als binnen een volkenrechtelijke organisatie waarvan Nederland lid is een verdrag tot stand is gekomen, behoort het naar de mening van de Raad tot de taak van de regering om te onderzoeken of het noodzakelijk of wenselijk is om het verdrag te bekrachtigen. Blijkens de toelichting acht het kabinet bekrachtiging alleen zinvol nu is gebleken van problemen voor Nederlandse NGOs in het buitenland. In antwoord op vragen van het Eerste-Kamerlid Jurgens hadden de Ministers van Justitie en van Buitenlandse Zaken al eerder aangekondigd dat zij zich over die problemen wilden laten informeren.(zie noot 1) De toelichting maakt wel melding van het bestaan van zulke problemen, maar verschaft geen inzicht in aard, ernst en frequentie van die problemen, noch in de mate waarin te verwachten is dat de aan het verdrag verbonden reciprociteit daarvoor soelaas zal bieden. De Raad adviseert, daarin inzicht te geven in de toelichting. 2. Reikwijdte van het begrip "NGOs" a. In de toelichting op artikel 1 van het verdrag wordt erop gewezen dat de omschrijving van het begrip "internationale niet-gouvernementele organisatie" ruimte laat voor grens- en twijfelgevallen. Frankrijk heeft in een verklaring, afgelegd bij de bekrachtiging van het verdrag, ook op dit probleem gewezen. Frankrijk doet de aanbeveling om te komen tot een wijziging van het verdrag, waarin de interpretatieruimte wordt verminderd. De Raad adviseert het Franse voorstel te ondersteunen en daar in de toelichting op in te gaan. b. In afwachting van een eventuele wijziging van het verdrag heeft Frankrijk in zijn verklaring aangegeven dat NGOs uit twee categorieën zullen worden aangemerkt als NGOs in de zin van het verdrag: - internationale NGOs die een consultatieve status hebben bij de Raad van Europa of bij volkenrechtelijke organisaties van het VN-systeem, en - particuliere organisaties zonder winstoogmerk die activiteiten ontplooien in ten minste twee landen, en die door één van de staten waarbinnen zij hun werkzaamheden verrichten zijn erkend als organisaties van internationaal belang. Om de onder a gesignaleerde onduidelijkheid te beperken, adviseert de Raad bij de bekrachtiging van het verdrag een verklaring af te leggen waarin zoveel mogelijk wordt aangesloten bij deze omschrijving in de Franse verklaring. c. Verder is onduidelijk of kerkgenootschappen, zelfstandige onderdelen daarvan en lichamen waarin zij zijn verenigd (artikel 2:2 van het Burgerlijk Wetboek) die werkzaam zijn in ten minste twee staten, onder het begrip "NGO" kunnen worden gerekend. In de Franse verklaring wordt gesteld dat dergelijke rechtspersonen die door Frans recht worden beheerst, evenals onder meer vakverenigingen, in andere staten kunnen worden erkend. Gelet op het belang van deze rechtspersonen voor de uitoefening van een aantal grondrechten, adviseert de Raad ook op dit punt in het voetspoor van de Franse verklaring tot verduidelijking te komen en daaraan in de toelichting aandacht te schenken. 3. Weigering van de erkenning Artikel 4 van het verdrag geeft een staat de bevoegdheid de erkenning van NGOs te weigeren indien de NGO, gelet op haar doel of feitelijke werkzaamheden: a. in strijd handelt met de nationale veiligheid of de openbare veiligheid, of schadelijk is voor het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen; of b. de betrekkingen met andere staten of de handhaving van de internationale vrede en veiligheid in gevaar brengt. Volgens de toelichting op artikel 4 is de precieze inhoud van deze uitzonderingen niet duidelijk. In het toelichtend rapport van de Raad van Europa wordt echter opgemerkt dat de uitzondering onder a is ontleend aan de beperkingsclausule van artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM); artikel 11 garandeert het recht van vereniging en vergadering.(zie noot 2) Dit roept de vraag op, welke betekenis aan het bepaalde onder b kan toekomen. Het verdrag staat ingevolge artikel 5, eerste lid, alleen open voor ondertekening door lidstaten van de Raad van Europa; deze staten zijn tevens partij bij het EVRM. In situaties waarin artikel 4, aanhef en onder b, zou kunnen worden toegepast, zal een staat die partij is dus ook artikel 11 en andere bepalingen van het EVRM in acht moeten nemen. De vraag hoe de onderdelen a en b van deze bepaling zicht tot elkaar verhouden, zal mogelijkerwijs aan de orde komen wanneer een buitenlandse NGO opkomt voor personen wier fundamentele rechten worden geschonden. De Raad adviseert in de toelichting op de werking van onderdeel b en de verhouding daarvan tot het EVRM in te gaan. 4. Beëindiging van de erkenning Het Nederlandse recht kent de mogelijkheid om Nederlandse rechtspersonen te ontbinden op een aantal gronden, onder meer omdat doel of werkzaamheid van een rechtspersoon in strijd is met de openbare orde.(zie noot 3) Dit roept de vraag op wat er moet gebeuren als doel of werkzaamheid van een buitenlandse, in Nederland erkende, NGO in strijd is met de (Nederlandse) openbare orde. Ontbinding van die NGO is niet aan de orde, wel zou het mogelijk moeten zijn om de erkenning te beëindigen en aan de werkzaamheden in Nederland aldus een halt toe te roepen. Artikel 4 van het verdrag biedt hiervoor de ruimte. De Raad adviseert hierin te voorzien door een wettelijke procedure in te stellen, mogelijkerwijs door aanvulling van de Wet conflictenrecht corporaties. 5. Gevolgen voor het bestuursrecht De erkenning van buitenlandse NGOs kan gevolgen hebben voor de mogelijkheden die sommige NGOs hebben om ter behartiging van algemene of collectieve belangen in rechte op te treden op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht onderscheidenlijk artikel 3:305a en 305b van het Burgerlijk Wetboek. Het verdient aanbeveling de wenselijkheid daarvan te bezien en hierop in de toelichting in te gaan. 6. Goedkeuring bij wet Gelet op de gevolgen van het verdrag binnen de Nederlandse rechtsorde acht de Raad uitdrukkelijke in plaats van stilzwijgende goedkeuring van het verdrag op haar plaats. Hij adviseert daarom het voorstel tot goedkeuring neer te leggen in een wetsvoorstel. Dit biedt tevens de mogelijkheid, de wetswijziging waartoe de Raad in adviseert, in hetzelfde wetsvoorstel neer te leggen. De Raad van State geeft in overweging een voorstel van wet tot goedkeuring van het verdrag te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State
Jaar: 2019
Raad van State
Documenten: 1
📁
Download volledig dossier (ZIP)