[Gepubliceerd: 2021-12-28] Voorstel van wet houdende goedkeuring van het op 3 mei 1996 te Straatsburg tot stand gekomen Europees Sociaal Handvest (herzien), met Bijlage, en van het op 9 november 1995 te Straatsburg tot stand gekomen Aanvullend Protocol bij het Europees Sociaal Handvest betreffende een collectief klachtensysteem, met memorie van toelichting.Bij Kabinetsmissive van 15 oktober 2003, no.03.004270, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Minister van Defensie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende goedkeuring van het op 3 mei 1996 te Straatsburg tot stand gekomen Europees Sociaal Handvest (herzien), met Bijlage, en van het op 9 november 1995 te Straatsburg tot stand gekomen Aanvullend Protocol bij het Europees Sociaal Handvest betreffende een collectief klachtensysteem, met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel strekt tot goedkeuring van het Europees Sociaal Handvest (herzien) en het Aanvullend Protocol bij het Europees Sociaal Handvest betreffende een collectief klachtensysteem. Deel II van het herziene Europees Sociaal Handvest (hierna: herzien Handvest) bevat 31 materiële bepalingen. Tien van de 19 materiële bepalingen uit het huidige Handvest zijn herschreven, waarvan een aantal vrij ingrijpend. De artikelen 20 tot en met 23 van het herziene Handvest stemmen overeen met de artikelen uit deel II van het Aanvullend Protocol uit 1988, al dan niet in gewijzigde formulering. De artikelen 24 tot en met 31 zijn nieuwe artikelen ten opzichte van het huidige Handvest en het Aanvullend Protocol daarbij. De Raad van State maakt een aantal opmerkingen over de memorie van toelichting, die zouden moeten leiden tot enige aanpassing en aanvulling van deze toelichting. 1. Verhouding herzien Handvest - Europees recht De Europese Gemeenschap beschikt op een aantal terreinen van het Handvest en het herziene Handvest over bevoegdheden. Deze betreffen onder meer de terreinen die aan de orde zijn in de artikelen 18 (het recht om in een andere verdragstaat betaalde arbeid te verrichten), 20 (het recht op gelijke kansen en behandeling met betrekking tot arbeid zonder discriminatie op grond van geslacht), 22 (het recht om deel te nemen in het bepalen en de verbetering van de arbeidsomstandigheden en de arbeidsomgeving), 24 (het recht op bescherming in geval van beëindiging van de arbeid) en 25 (het recht van arbeiders op bescherming van hun claims in geval van faillissement van de werkgever). De bevoegdheid van de Gemeenschap brengt mee dat het sluiten van verdragen op deze terreinen door lidstaten niet zonder meer is toegestaan: zij zijn niet meer, of niet meer exclusief bevoegd. Het sluiten van verdragen is dan alleen mogelijk met een machtiging van de Europese Gemeenschap.(zie noot 1) De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de hiervoor genoemde bevoegdheidsvraag, en op de consequenties daarvan voor de procedure van goedkeuring van het herziene Handvest. 2. Verhouding herzien Handvest - ILO-Verdragen Bij enkele van de artikelen in het herziene Handvest die nieuw zijn ten opzichte van het huidige Handvest is de verhouding aan de orde tot verdragen die zijn opgesteld in het kader van de Internationale Arbeidsorganisatie (hierna: ILO). In de toelichting bij artikel 25 wordt gesteld dat deze nieuwe bepaling is gebaseerd op ILO-Verdrag nr.173 (alsmede op een tweetal Europese richtlijnen); in de toelichting bij de artikelen 24 en 27 wordt aangegeven dat deze bepalingen zijn "geïnspireerd" door de ILO-Verdragen nr.158, Trb.1984, 17, respectievelijk nr.156, Trb.1981, 244. Van het eerste verdrag wordt gesteld dat het (nog) niet voor het Koninkrijk ter parlementaire goedkeuring is ingediend. De Raad adviseert de uitdrukking "geïnspireerd door" toe te lichten, zodat duidelijk wordt welke de verschillen zijn tussen het herziene Handvest en de onderscheiden ILO-Verdragen. Hij geeft tevens in overweging om van deze gelegenheid gebruik te maken om te laten weten of, gegeven de totstandkoming van het herziene Handvest en mede gelet op de tijd die intussen is verstreken sinds de totstandkoming van de genoemde ILO-Verdragen, het voornemen bestaat voor het nog niet goedgekeurde verdrag alsnog een wetsvoorstel ter parlementaire goedkeuring in te dienen. 3. Implementatie Deel II van het herziene Handvest bevat een reeks van verplichtingen voor de verdragsluitende partijen. Daarvoor wordt een groot aantal, uiteenlopende, termen gebruikt. Naast het veel voorkomende begrip "verzekeren" ("to ensure") zijn er zowel termen die direct verwijzen naar wetgeving (zoals: toestaan, erkennen, regelen of verbieden), als open termen (zoals: verstrekken, bevorderen, stimuleren, faciliteren), die ook of veeleer lijken te verwijzen naar beleidsmaatregelen. Ingevolge deel III, artikel I, van het herziene Handvest staan voor de implementatie van de bepalingen in de artikelen 1 tot en met 31 van deel II vier wegen open: wetten of andere regelgeving; overeenkomsten tussen werkgevers of werkgeversorganisaties en werknemersorganisaties; een combinatie van deze twee methoden; andere passende middelen. De verdragsluitende partijen zullen, gezien hun verantwoordelijkheid voor de naleving van de verplichtingen uit het herziene Handvest, allereerst zelf moeten beoordelen of zij in toereikende mate aan die verplichtingen hebben voldaan en desbetreffend gemotiveerd oordeel moeten neerleggen in de door hen bij de Raad van Europa in te dienen periodieke rapportage. Zij zullen daartoe, waar nodig, zelf de verplichtingen moeten uitwerken in concrete maatstaven. Voor het toezicht op de naleving, langs de genoemde wegen van implementatie, van de wettelijke verplichtingen ingevolge het herziene Handvest geldt, ingevolge deel IV, artikel C, van het herziene Handvest, het toezichtmechanisme van het huidige Handvest, hetgeen zal worden aangevuld met het toezicht ingevolge het Collectieve Klachtenprotocol. Daarbij zal ook de houdbaarheid in de ogen van de toezichthoudende instanties (in het bijzonder het onafhankelijke Europees Comité voor Sociale Rechten) van de door het desbetreffende land gehanteerde maatstaven aan de orde komen. De memorie van toelichting zou kunnen worden gebruikt om inzicht te geven in de wijze waarop tot dusverre de toetsing met betrekking tot Nederland is uitgevoerd. Daartoe ware te overwegen, indien van toepassing, de toelichting aan te vullen met het noemen van gevallen waarin de toezichtinstanties schending door Nederland hebben geconstateerd van een verplichting op grond van het huidige Handvest. De implementatie van het herziene Handvest roept twee vragen op: a. De vraag naar de overwegingen voor de keuze van de regering tussen de verschillende implementatiemethoden. In verband met deze vraag verdient de laatste volzin van de eerste alinea ten aanzien van Deel IV van hoofdstuk 1 Algemeen van de memorie van toelichting de aandacht: "Indien niet vaststaat dat hetgeen in die bepalingen is neergelegd in Nederland wordt gerealiseerd, zullen zij hun vertaling moeten krijgen in daden van wetgeving en bestuur". Deze passage is enigszins cryptisch. Men kan er in lezen dat de rol van de overheid een aanvullende is, in die zin dat er voor de overheid pas reden is voor actie - in de vorm van wetgeving of bestuur - indien de implementatie van een bepaling niet al langs andere weg is verzekerd. Er kan ook uit worden afgeleid dat, als de werking van een bepaling uit het herziene Handvest in de Nederlandse rechtsorde niet al (eerder) is gewaarborgd via wetgeving, en/of is verzekerd door overeenkomsten tussen de sociale partners, alsnog zal (moeten) worden overgegaan tot wetgeving en bestuur. Aldus lijken, waar nog nodig, wetgeving en bestuur (ook) sluitstuk te zijn voor het nakomen van de verplichtingen uit het herziene Handvest. b. De vraag naar de criteria die de regering hanteert om te concluderen of de gevolgde implementatie ertoe heeft geleid dat (naar een term die meermalen in de toelichting wordt gebruikt) "afdoende" is voldaan aan een bepaalde verdragsverplichting. In verband met deze vraag zal per artikel moeten worden nagegaan, zoals de memorie van toelichting ook doet, of de naleving van de daarin neergelegde verplichting(en) voldoende is verzekerd in de Nederlandse wetgeving, dan wel in de bestendige praktijk van het verkeer tussen sociale partners, met inbegrip van de jurisprudentie dienaangaande. Door het ontbreken van een duidelijk criterium is het beantwoorden van deze vraag lastiger als het gaat om verplichtingen waaraan de Nederlandse overheid gevolg geeft niet door wetgeving, maar door daden van bestuur of beleid. Dat geldt in het bijzonder indien daarbij de inzet van publieke middelen in het geding is (hetgeen overigens evenzeer het geval kan zijn bij implementatie door wetgeving, indien deze financiële aanspraken op de overheid vestigt). Onderkend moet worden dat de materie van het herziene Handvest - gelegen op het terrein van de sociale grondrechten - nu eenmaal ook de nodige financiële consequenties voor de verdragsluitende partijen met zich brengt. De vraag of ook op dat punt in toereikende mate aan de verdragsverplichtingen wordt voldaan, zal bij herhaling, en van geval tot geval, opnieuw moeten worden beantwoord. Dit betekent ook dat, ingeval zich voor de overheid de noodzaak voordoet tot bezuiniging teneinde de ontwikkeling van de publieke uitgaven te beheersen, steeds mede getoetst zal moeten worden of ook na een dergelijke bezuiniging nog wordt voldaan aan de desbetreffende verplichting uit het herziene Handvest. De financiële consequenties van het herziene Handvest, en mogelijke knelpunten dienaangaande uit een oogpunt van de beschikbare financiële ruimte, laten zich, bij wijze van voorbeeld, illustreren aan de hand van nieuwe bepalingen uit het herziene Handvest zoals: - Artikel 19, twaalfde lid (inzake het bevorderen van het onderwijs in de taal van herkomst van de migrant aan diens kinderen): de Raad wijst op de omstandigheid dat de bekostiging van het onderwijs in allochtone levende talen onlangs is afgeschaft.(zie noot 2) Daarmee verdient de consequentie van deze maatregel voor de naleving van de genoemde verdragsverplichting de aandacht. - Artikel 27, eerste lid, onder c (inzake het ontwikkelen of bevorderen van voorzieningen van kinderopvang): de Raad signaleert dat de kosten van kinderopvang nog steeds fors stijgen(zie noot 3), terwijl de maximumprijs die in aanmerking komt voor overheidsvergoeding vanaf 2005 wordt gefixeerd.(zie noot 4) Daarmee verdient de vraag de aandacht of, ook na het in werking treden van de Wet basisvoorziening kinderopvang, in toereikende mate aan de desbetreffende verplichting wordt voldaan en zal (kunnen) worden voldaan. Overeenkomstige vragen kunnen worden gesteld ten aanzien van al bestaande bepalingen zoals: - Artikel 12 (inzake het recht op sociale zekerheid), waar het gaat om de mogelijkheden de noodzaak tot aanpassing van het bestaande stelsel van sociale zekerheid te verenigen met de eis die is neergelegd in het derde lid van artikel 12: ernaar te streven om het niveau van het stelsel van sociale zekerheid voortdurend te verhogen, met als ijkpunt het niveau dat is vastgelegd in de Europese Code inzake sociale zekerheid. - Artikel 23 (inzake het recht van ouderen op sociale bescherming; thans nog onderdeel van het Aanvullend Protocol), waar het gaat om de financiële mogelijkheden om een toereikend niveau van zorg in verzorgings- en verpleeghuizen te (blijven) waarborgen. In dit verband is van belang dat vanuit het veld knelpunten worden gesignaleerd die aanleiding geven tot kritische aandacht voor het niveau van deze zorg. De genoemde voorbeelden maken duidelijk dat zich een spanning kan voordoen tussen enerzijds de verplichtingen in het herziene Handvest - zowel de bestaande en al aanvaarde verplichtingen, waarvan thans geen afstand mag worden genomen, als de nieuwe verplichtingen - en anderzijds een sociaal-economische werkelijkheid die verandert nadat het herziene Handvest is totstandgekomen en geratificeerd. Door die veranderingen kan de overheid komen te staan voor de financiële noodzaak tot het nemen van maatregelen die ingaan tegen bepaalde verplichtingen uit het herziene Handvest of ertoe nopen de naleving daarvan min of meer ingrijpend aan te passen. De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de hiervoor bedoelde onduidelijkheden en opgeworpen vragen, en daarbij tevens aandacht te besteden aan de hiervoor bedoelde mogelijke spanning tussen de verplichtingen (en ambities) in het herziene Handvest en sociaal-economische veranderingen die gevolgen (moeten) hebben voor de beheersing van de publieke uitgaven op het terrein van deze verplichtingen. Die spanning kan extra klemmend zijn omdat eventuele aanpassing van (de verplichtingen die voortvloeien uit) het herziene Handvest een lange weg betekent. 4. Het Collectieve Klachtenprotocol Artikel 1 van het protocol bepaalt dat een klacht kan worden ingediend door: a. internationale organisaties van werkgevers en werknemers; b. andere (niet-)gouvernementele organisaties die raadgevende status bezitten bij de Raad van Europa; c. de representatieve nationale organisaties van werknemers en werkgevers. Door middel van onderdeel b hebben ook niet-gouvernementele organisaties waarvan de doelstellingen geen betrekking hebben op arbeid, toegang tot de klachtprocedure, mits zij raadgevende status hebben bij de Raad van Europa. Artikel 2 bevat de mogelijkheid om het collectieve klachtrecht ook toe te kennen aan andere niet-gouvernementele organisaties. Nederland wil geen gebruik maken van de mogelijkheid om het klachtrecht uit te breiden tot deze categorie door middel van de verklaring die hiertoe ondertekend dient te worden. Daarmee hebben niet-gouvernementele organisaties waarvan de doelstellingen geen betrekking hebben op arbeid, alleen toegang indien zij raadgevende status bezitten bij de Raad van Europa. Niet duidelijk is, welke Nederlandse niet-gouvernementele organisaties deze status momenteel bezitten en of deze organisaties de niet-arbeidsgerelateerde rechten uit het Handvest in voldoende mate (kunnen) bestrijken. De vraag die in dit verband ook rijst is of er andere organisaties zijn, bijvoorbeeld op het terrein van de volksgezondheid of de huisvesting, die geen consultatieve status hebben bij de Raad van Europa en waarvan zou moeten worden geoordeeld dat zij dit klachtrecht ten onrechte zouden ontberen. Het trekt de aandacht dat de memorie van toelichting ten aanzien van artikel 2 van het Collectieve Klachtenprotocol geen inhoudelijke motivering bevat van de stelling dat de regeling van het klachtrecht, als vervat in artikel 1 van het Collectieve Klachtenprotocol, toereikend wordt geacht. De Raad adviseert de toelichting gezien het voorgaande aan te vullen en ondertekening van bedoelde verklaring eventueel alsnog te overwegen. 5. Het perspectief van het Koninkrijk Uit de memorie van toelichting blijkt dat het huidige Handvest mede gelding heeft voor de Nederlandse Antillen en Aruba, maar voor slechts het minimaal vereiste aantal bepalingen. De regeringen van beide landen achten medegelding van het herziene Handvest en van het Collectieve Klachtenprotocol vooralsnog niet wenselijk. Aldus zal, vooralsnog voor een onbekende periode, een groot deel van de bepalingen van het herziene Handvest slechts gelden in één land van het Koninkrijk, te weten Nederland. De overwegingen van de regeringen van de Nederlandse Antillen en van Aruba om de mogelijkheid van medegelding van (delen van) het herziene Handvest pas in aanmerking te nemen als de consequenties daarvan nader in beeld zijn, zijn op zichzelf begrijpelijk. Dit neemt niet weg dat, bezien vanuit de optiek van het Koninkrijk als geheel en gelet op artikel 43 van het Statuut voor het Koninkrijk, de vraag de aandacht verdient of het wenselijk is dat er tussen de landen van het Koninkrijk, ook op langere termijn, grote verschillen blijven bestaan tussen de wettelijke en internationaal-rechtelijke waarborgen van de sociale grondrechten zoals neergelegd in het herziene Handvest. De Raad acht het passend dat de regering van Nederland, vanuit haar verantwoordelijkheid binnen het verband van het Koninkrijk als geheel, in de memorie van toelichting aan het voorgaande aandacht besteedt. 6. Overige opmerkingen a. Met betrekking tot artikel 6, vierde lid (inzake het recht op collectieve actie, met inbegrip van het stakingsrecht), wordt het thans al geldende voorbehoud gehandhaafd voor het defensiepersoneel in volle omvang, en daarmee ook voor het geval dat zich niet de situatie voordoet, of deze dreigt, waarbij personeelsleden van Defensie moeten of kunnen worden ingezet. De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag of in plaats van dit voorbehoud het kort geding niet een toereikende weg biedt, en daarbij tevens uiteen te zetten waarom niet de tijdige totstandkoming van een wet inzake collectieve acties voor defensiepersoneel is bevorderd. b. In de eerste alinea ten aanzien van deel IV van hoofdstuk 1, Algemeen, van de memorie van toelichting is als grondslag neergelegd dat "de verdragsbepalingen zich in het algemeen niet lenen voor rechtstreekse werking in de Nederlandse rechtsorde". In dit verband wordt onder meer verwezen naar de Bijlage bij het herziene Handvest. De memorie van toelichting wekt de indruk dat de desbetreffende passage in de Bijlage (betreffende deel III) toetsing door de Nederlandse rechter uitsluit. Het komt de Raad voor dat de bewuste tekst in de Bijlage alleen beoogt andere internationale toezichthouders uit te sluiten. Een bepaling als die in deel V, artikel E, inzake het discriminatieverbod kan bijvoorbeeld rechtstreekse werking verlenen aan een bepaling die op zichzelf die werking niet heeft. Het is uiteindelijk aan de rechter om te oordelen over de rechtstreekse werking in de Nederlandse rechtsorde. Uitsluiting van die toetsing zou strijd betekenen tussen het herziene Handvest en de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. De Raad adviseert de aangehaalde passage in de toelichting in het licht van het voorgaande aan te passen. c. In het slotgedeelte, over de Bijlage, van hoofdstuk 1 Algemeen van de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat de Bijlage van het herziene Handvest van uitvoerende aard is, zodat wijzigingen ervan geen parlementaire goedkeuring behoeven. De Bijlage bevat echter belangrijke omschrijvingen, bijvoorbeeld van de kring van beschermde personen (zoals vreemdelingen) en van de reikwijdte van sommige bepalingen (zoals artikel 7, tweede lid). Daarmee zijn wijzigingen in de Bijlage van dienovereenkomstig belang. De Raad adviseert in het licht van het voorgaande de opmerking in de memorie van toelichting over de parlementaire goedkeuring van wijzigingen van de Bijlage aan te passen. 7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken. De waarnemend Vice-President van de Raad van State
Jaar: 2021
Raad van State
Documenten: 1
📁
Download volledig dossier (ZIP)